中國是一個幅員遼闊的大國，按行政體系劃分，主要包括省、市、縣和鄉(xiāng)四級行政區(qū)劃。這些不同級別的地方政府負(fù)責(zé)管理大部分的地方公共服務(wù)和支出。歷史上，這些責(zé)任主要落在縣級政府肩上，它們負(fù)責(zé)管理為生產(chǎn)公共服務(wù)所需要的財政支出，而作為它們下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)向基層民眾提供公共服務(wù)。縣級管轄體制幾百年來相對比較穩(wěn)定，形成了中國地方治理體系的基礎(chǔ)。隨著時間的推移，監(jiān)督和管理縣級政府的上級行政機(jī)構(gòu)在不斷發(fā)生變化。

1983年，中央政府開始推行一場被稱為“撤地改市”的改革，即撤銷作為省、自治區(qū)人民政府派出機(jī)構(gòu)的地區(qū)行署而設(shè)立行政級別為地區(qū)的“市”。在這次改革中，地級市政府獲得了下屬縣的財權(quán)、行政權(quán)和治理權(quán)。地級政府對其下屬縣的財政決策有相當(dāng)大的影響，地級市可以隨時調(diào)整財政分配關(guān)系，比如稅收收入在地級市與縣之間的分配比例，并且地級市為保證中心城市發(fā)展，往往會經(jīng)常截留省給予轄屬縣的轉(zhuǎn)移支付。更重要的是，地級市領(lǐng)導(dǎo)人在一定程度上影響縣級領(lǐng)導(dǎo)人的晉升。根據(jù)這一財政體制安排，縣級政府對地區(qū)發(fā)展沒有獨立的決策權(quán)。直到2003年，中國幾乎所有的縣都是由地級市監(jiān)督管理的。

這種財政體制安排多年來一直引起各界爭議，其中主要的問題在于，地級市政府存在損害、掠奪下屬縣財政收入經(jīng)濟(jì)利益的行為，主要表現(xiàn)為市政府截流來自中央和省政府給予下屬縣的轉(zhuǎn)移支付，將資金更多用于地級市的市區(qū)發(fā)展。為增強(qiáng)縣的獨立性和靈活性，進(jìn)而激勵它們積極發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，2003年中央政府開始在全國范圍內(nèi)逐步推行“省管縣”改革，此次改革的目的是為了弱化地級市政府對其下屬縣的管轄權(quán)，實現(xiàn)治理科層的扁平化，將監(jiān)督縣的權(quán)力從地級市上收至省級政府。截至2012年，全國已有一千多個縣由省級政府直接管理。

“省管縣”改革促成兩次財政管理模式重組。首先，縣級政府完全掌握了支出決策權(quán)，可以通過獲取轉(zhuǎn)移支付和財政補貼來彌補財政缺口?？h級政府還對尚未分配的財政收入擁有較大的控制權(quán)。我們可以認(rèn)為，“省管縣”改革類似于標(biāo)準(zhǔn)的分權(quán)改革。其次，縣級政府直接對省級政府負(fù)責(zé)，而不是對地級市政府負(fù)責(zé)。然而，中國各個省的面積都很大，平均面積約為30萬平方公里，與意大利的面積相似。平均每個省有一百個左右縣級行政區(qū)。因此，“省管縣”改革之后，省級政府監(jiān)督縣級政府的財政行為變得更加困難，出現(xiàn)大量財政違法行為。

在這里，我們按照2005年2月起施行的《財政違法行為處罰處分條例》（2004年11月30日國務(wù)院令第427號公布，據(jù)2011年1月8日《國務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》修訂）的規(guī)定，將以下財政行為定義為財政違法：違反規(guī)定設(shè)立財政收入項目；違反規(guī)定擅自改變財政收入項目的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、對象和期限；對已明令取消、暫停執(zhí)行或者降低標(biāo)準(zhǔn)的財政收入項目，仍然依照原定項目、標(biāo)準(zhǔn)征收或者變換名稱征收；緩收、不收財政收入；擅自將預(yù)算收入轉(zhuǎn)為預(yù)算外收入。

為規(guī)范財政部門的監(jiān)督行為，加強(qiáng)財政管理，保障財政資金安全規(guī)范有效使用，維護(hù)國家財經(jīng)秩序，2012年5月起，財政部開始實施《財政部門監(jiān)督辦法》。根據(jù)這一部令，上級財政部門負(fù)責(zé)對存在財政隸屬關(guān)系的下級財政部門進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，比如省財政廳負(fù)責(zé)監(jiān)督地級市財政局的財政工作，地級市財政局負(fù)責(zé)監(jiān)督縣財政局的財政工作。在大量實行“省管縣”的縣級地區(qū)，由省財政廳負(fù)責(zé)監(jiān)督縣財政局的財政工作。各級財政部門中負(fù)責(zé)財政監(jiān)督職責(zé)的部門是財政監(jiān)督局。

中國行政體系內(nèi)部實行自上而下的監(jiān)督體制，上級財政部門需要監(jiān)督多個下級財政部門的財政工作。由于上下級財政部門之間地理距離相對較大，尤其在實行“省管縣”的縣級地區(qū)，地理距離產(chǎn)生的高額監(jiān)督成本導(dǎo)致財政監(jiān)督效率大大降低。根據(jù)我們在基層財政部門的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下級財政部門不按照財政預(yù)算科目配置財政資金時，上級財政部門通常依靠不給予下級財政部門財政撥款的方式來遏制財政違法行為。但是，相對來講，這種監(jiān)督工具的效率通常是較低的，因為上級政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效要依賴于下級政府的努力，在這種預(yù)期下，下級財政部門并不擔(dān)心上級政府真的會不予撥付財政資金。

更為嚴(yán)重的是，目前財政監(jiān)督行為所依賴的《財政違法行為處罰處分條例》存在一些問題，需要進(jìn)一步進(jìn)行修訂完善。這里列舉該法令中的代表性條規(guī)予以說明。

首先，第十三條規(guī)定：“企業(yè)和個人有下列不繳或者少繳財政收入行為之一的，........，并處不繳或者少繳財政收入10%以上30%以下的罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處3000元以上5萬元以下的罰款：……”第十四、十七條有類似規(guī)定。

上述規(guī)定對企業(yè)或個人的處罰力度與直接負(fù)責(zé)的主管人員等的處罰力度呈現(xiàn)不對稱情況。并且“3000元以上5萬元以下的罰款”只能匹配該法制訂時即2004至2005年時的財政收支狀況，經(jīng)過十多年的發(fā)展，財政收支規(guī)模已經(jīng)出現(xiàn)較大幅度增長。因此，我們建議，提高對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的處罰力度（比如根據(jù)企業(yè)不繳或少繳的財政收入一定比例來處罰），或者與企業(yè)或個人的處罰力度相匹配。

其次，第二十一條第二款規(guī)定：“違反前款規(guī)定的，責(zé)令限期改正。逾期不改正的，對屬于國家公務(wù)員的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予降級或者撤職處分?！保ā扒翱睢睘椋骸柏斦块T、審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行調(diào)查或者檢查時，被調(diào)查、檢查的單位和個人應(yīng)當(dāng)予以配合，如實反映情況，不得拒絕、阻撓、拖延?！保?/p>

這一條規(guī)定對行駛處罰權(quán)的主體定義模糊，我們認(rèn)為，應(yīng)該進(jìn)一步明確哪個部門具有處罰的權(quán)力，并且細(xì)化財政部門、審計機(jī)關(guān)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)分別有什么樣的處罰權(quán)力以及具體實施流程，以增強(qiáng)可操作性。

第三，第二十八條規(guī)定：“財政部門、審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”第二十九條規(guī)定：“財政部門、審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其他有關(guān)監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)對有關(guān)單位或者個人依法進(jìn)行調(diào)查、檢查后，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)查、檢查結(jié)論?！钡谌畻l規(guī)定：“財政部門、審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其他有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)配合，對不屬于其職權(quán)范圍的事項，應(yīng)當(dāng)依法移送。受移送機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時處理，并將結(jié)果書面告知移送機(jī)關(guān)?！?/p>

在管制理論中，一個非常重要的問題是：誰來監(jiān)管監(jiān)管者。具體來說，財政部門、審計機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員濫用職權(quán)，由哪個機(jī)構(gòu)來實施處罰權(quán)。單純靠上級機(jī)構(gòu)對下級進(jìn)行行政監(jiān)督，效率相對較低。比如，如果由市級財政部門來監(jiān)督縣級財政部門的話，面對一個城市下屬的多個縣，受制于監(jiān)督成本，市級財政部門無法有效實施監(jiān)督。此外，三個部門均負(fù)責(zé)財政監(jiān)督，相互之間職權(quán)如何劃分，協(xié)調(diào)成本相對較高，影響監(jiān)督效力。

在財政體系內(nèi)部監(jiān)督效率相對較低的情況下，各級審計部門從財政系統(tǒng)外部監(jiān)督財政資金的規(guī)范化使用。國家審計署成立于1983年，自20世紀(jì)90年代以來，隨著越來越多的財政和行政決策權(quán)從中央政府下放到地方政府，中央政府開始賦予地方審計部門監(jiān)督地方官員遵守法律法規(guī)的職權(quán)?！秾徲嫹ā酚?994年制定（2006年加以修訂），1997年國務(wù)院公布的《審計法實施條例》（2010年修訂）規(guī)定了相關(guān)實施細(xì)則，這兩部法律文件確認(rèn)了中國審計制度的基本規(guī)則。

審計署和各地審計局的審計官員有權(quán)審計中央和地方官員，較少受到各級政府的行政干預(yù)。為了確定財政收支的合理性和合法性，審計官員可以審計不同來源的財政資金使用情況（如稅收、轉(zhuǎn)移支付、國際援助和捐贈等）以及這些財政資金的使用是否符合預(yù)期目標(biāo)。值得注意的是，中國的審計制度設(shè)計與反腐敗制度設(shè)計并不相同。中國的主要反腐機(jī)構(gòu)即中央紀(jì)委和最高人民檢察院都在黨中央的直接領(lǐng)導(dǎo)下。它們專門監(jiān)督和懲罰行賄受賄、貪污、不明原因的資產(chǎn)以及非法瓜分國有資產(chǎn)的黨政官員。地方各級紀(jì)委和地方檢察院分別受到地方同級黨委和政府的影響。審計機(jī)構(gòu)規(guī)模相對較小，但具有更為明確和廣泛的任務(wù)。

審計機(jī)構(gòu)沒有法定權(quán)力去起訴地方官員。事實上，盡管審計官員發(fā)現(xiàn)了大量的濫用資金行為，但是許多應(yīng)該負(fù)責(zé)任的官員照樣得到晉升。此外，與反腐敗機(jī)構(gòu)不同，審計官員無法確定地方官員是否從財政違法中獲得了個人利益。因此，地方官員并不擔(dān)心審計機(jī)構(gòu)對他們所在機(jī)構(gòu)的審計。

但是，目前的地方審計機(jī)構(gòu)接受雙重領(lǐng)導(dǎo)。 2006年修訂后的《審計法》第九條規(guī)定：“地方各級審計機(jī)關(guān)對本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。”換句話說，地方政府可以對同級審計機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行干預(yù)，這在一定程度上影響了地方審計機(jī)構(gòu)的獨立性。但同時，審計署在全國設(shè)立了18個特派員辦事處，這些辦事處直接隸屬于國家審計署，這又在一定程度上保證了審計工作的垂直領(lǐng)導(dǎo)和獨立性。

總體來看，審計機(jī)構(gòu)相對于其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)來說，能夠保證自身的相對獨立性，進(jìn)而對地方財政資金監(jiān)督發(fā)揮積極影響。但是，由于地方審計機(jī)構(gòu)本身有缺陷，無法實現(xiàn)對地方財政資金的有效監(jiān)督，因而有必要深化改革現(xiàn)行財政監(jiān)督體系。從長期來看，建議成立一個統(tǒng)一的財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以參考新成立的地方監(jiān)察委員會；或者由本級人大作為主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，將財政監(jiān)督相關(guān)的部門進(jìn)行合并，實施大部制管理，以便于有效監(jiān)督。

只有建立相對獨立于地方行政體系的財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，才能實現(xiàn)對地方財政資金的有效監(jiān)督。