推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是中央在全面分析國內(nèi)經(jīng)濟(jì)階段性特征的基礎(chǔ)上，所提出的調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的治本良方，是今后一個較長時期內(nèi)中國經(jīng)濟(jì)工作的主線。在2016 年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已取得初步成效的基礎(chǔ)上，2017 年應(yīng)進(jìn)一步將關(guān)注點從“供給側(cè)”后移到“改革”，一方面，直面問題，深入探究現(xiàn)象后面所面臨的深層次體制機(jī)制約束；另一方面，勇于突破，通過“深化改革”為中國經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度條件，進(jìn)而在當(dāng)前復(fù)雜多變的國際變化中贏得長期穩(wěn)步提升中國國際影響力的先機(jī)與優(yōu)勢。

一、制度性交易成本與政府收入的概念與構(gòu)成

“降成本”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大重點任務(wù)之一?！俺杀尽笔莻€綜合性很強(qiáng)的概念，當(dāng)前政府著力降低的主要是指制度性成本，也稱“交易成本”或“交易費用”。

綜觀當(dāng)前中國形成過高交易成本的各項制度，均直接指向相關(guān)領(lǐng)域改革的深入與相互協(xié)調(diào)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府是制度供給的唯一、壟斷性主體。因此從相當(dāng)大的程度上講，制度運行的費用就是政府運行的費用，具體表現(xiàn)為政府支出。進(jìn)一步地，在不考慮赤字因素的情況下，政府支出就等于政府收入。直言之，當(dāng)下各方關(guān)心的制度性交易成本，如果從財政的角度而言，就直觀、量化地表現(xiàn)為政府收入。

廣義而言，政府收入是一國政府在一個特定時期（通常為一年）以各種方式所取得的收入之總和。統(tǒng)計意義上，當(dāng)前中國的政府收入主要由以下幾個部分組成：

政府收入＝稅收收入＋非稅收入＋政府性基金（含土地出讓金）＋社會保障費＋國有資本經(jīng)營收入。據(jù)此，可列出2011至2016 年中國政府收入及其構(gòu)成情況。（見表1）

如果用標(biāo)準(zhǔn)的財政學(xué)語言，上述政府收入可進(jìn)一步劃分為兩大組成部分：一是稅收收入；二是非稅收入（此處指上表中除稅收之外的全部收入形式，與財政統(tǒng)計口徑上的非稅收入有所不同）。從上表中可以看出，2011 年以來，歷年中國稅收收入占全部政府收入的比重均在50% 左右，換言之，近一半左右的收入是在稅外形成的。這是分析中國制度性交易成本結(jié)構(gòu)并回答“如何降低企業(yè)負(fù)擔(dān)”這一問題最重要的基礎(chǔ)與出發(fā)點，十分重要。

二、中國稅收概況與稅收負(fù)擔(dān)剖析

（一）中國稅收概況

稅收是一國政府收入最主要的組成部分，一般情況要占到80% 以上，發(fā)達(dá)國家更要占到95% 左右。但在中國，如上文所言，2016 年以來占政府收入的比重僅為50% 左右。當(dāng)前，中國的稅收共計有五類18 種，具體如下：

一是流轉(zhuǎn)稅類，包括增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關(guān)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地增值稅；二是所得稅類，包括企業(yè)所得稅、個人所得稅；三是財產(chǎn)稅類，包括房產(chǎn)稅、車船稅；四是資源稅類；五是行為稅類，包括城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、車輛購置稅、印花稅、契稅、煙葉稅、船舶噸稅。一般地，我們將第一類流轉(zhuǎn)稅稱為“間接稅”，第二、三類稱為“直接稅”，第四、五類為其他。

從總量上看，近十多年以來，中國稅收總體上處于高速增長中，基本上可以用兩個“一萬億元”來描述，即“每年增長一萬億元”、“每月進(jìn)賬一萬億元”。進(jìn)入“新常態(tài)”后，隨著中國經(jīng)濟(jì)步入下行通道，稅收增長速度相應(yīng)有所放緩，但總量仍然在增長。2016 年，中國稅收收入達(dá)到了130354 億元，首次躍上13 萬億元的新臺階。（見圖1）

從結(jié)構(gòu)上看，以增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關(guān)稅為主體的流轉(zhuǎn)稅是中國稅收的絕對主力，多年來占整個稅收收入的比例都在65% 左右，企業(yè)所得稅大約在25% 左右，其他稅種則分享余下的10% 左右的份額（見圖2）。

（二）中國稅負(fù)到底重不重？

我們常常聽到一種議論，說中國的稅收負(fù)擔(dān)太重。那么，這種說法到底正不正確呢？理論上講，衡量稅收負(fù)擔(dān)的基本指標(biāo)是“宏觀稅負(fù)”，其計算公式是：當(dāng)年的稅收收入／當(dāng)年的GDP×100％，基本含義是在當(dāng)年全社會新創(chuàng)造的價值中政府以稅收方式拿走的份額。假定宏觀稅負(fù)為30％，則表明在當(dāng)年全社會新創(chuàng)造的價值中，政府以稅收的方式拿走了30％。由于政府本身不從事生產(chǎn)活動，因此一般都認(rèn)為，宏觀稅負(fù)也就是政府加于社會負(fù)擔(dān)的代名詞。

由于稅收并不是中國政府的唯一收入來源，因此在中國，宏觀稅負(fù)這個概念在具體的研討中又分成小、中、大三個口徑，其分母分別對應(yīng)稅收收入、財政收入、政府收入。它們之間的關(guān)系如下：

稅收收入＝當(dāng)年全部稅收

財政收入＝稅收收入＋非稅收入

政府收入＝稅收收入＋非稅收入＋政府性基金＋社會保障費＋國有資本經(jīng)營收入＋土地出讓金。

由于稅收收入、財政收入歷年均有公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，因此計算結(jié)果爭議不大，相互之間差距也不大，多年維持在3~4 個百分點，即小口徑的宏觀稅負(fù)大約為19％，中口徑的宏觀稅負(fù)大約在22％。以2016 年為例，小口徑宏觀稅負(fù)僅為17.52％左右，中口徑的稅負(fù)為21.44％。僅就這兩個數(shù)字而言，業(yè)內(nèi)公認(rèn)，無論是與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體（2013年平均水平為25.9％），還是與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的（2013 年平均水平為20.4％）相比，都是不高的。

但是，如果以政府收入計算，情況則馬上發(fā)生變化。各種測算表明，基本上可在上述數(shù)字的基礎(chǔ)上至少躍升10 個百分點。以2015 年為例，國際貨幣基金組織的測算為30.1％。如果將這個數(shù)字與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體相比，中國的宏觀稅負(fù)就達(dá)到了國際水平（2013 年各國平均水平為38.4％，發(fā)達(dá)國家平均水平為42.8％，發(fā)展中國家平均水平為33.4％）。

因此，就稅收負(fù)擔(dān)而言，中國的真實情況是：以規(guī)范的稅收收入、財政收入計算的宏觀稅負(fù)水平并不高；但以政府收入計算的宏觀稅負(fù)水平偏高。究其原因，主要是因為政府收入的多元化，在稅收之外的各類費、基金、社保繳費、住房公積金乃至土地出讓金、國有企業(yè)收入等占比過大。以2016 年為例，全部政府收入共計26 萬億元，其中稅收僅為13 萬億元，占50％；而稅外收入?yún)s占到50％的比例。

（三）誰承擔(dān)了稅負(fù)？

相對于稅收負(fù)擔(dān)，更核心、更關(guān)鍵的問題是“到底誰在承擔(dān)稅負(fù)”？一個慣常聽到和廣泛流傳的說法是，中國的稅收負(fù)擔(dān)主要是由企業(yè)承擔(dān)、“企業(yè)稅負(fù)很重”，特別是近期該說法廣為流傳。坦率地講，這一說法似是而非，因為其中涉及稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁這一復(fù)雜的理論問題。

在中國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中，流轉(zhuǎn)稅是大頭，歷年占比均為65％左右。由于流轉(zhuǎn)稅附著于商品或勞務(wù)的銷售過程中征收，因此帶來以下兩個現(xiàn)象：

一是企業(yè)是納稅人，承擔(dān)納稅義務(wù)，而且這一納稅義務(wù)的產(chǎn)生只與是否發(fā)生了商品或服務(wù)銷售的行為相關(guān)，與是否有利潤沒有關(guān)系。因此，從現(xiàn)象上看，中國90％的稅收的確是由企業(yè)繳納的，貌似企業(yè)承擔(dān)了90％的稅收。二是稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的可能，即企業(yè)將稅收加入價格之中，通過向下游銷售商品或服務(wù)轉(zhuǎn)嫁稅收負(fù)擔(dān)，稅收理論上對此有一個專門名詞叫作“價格楔子”，指的就是這個現(xiàn)象。當(dāng)然，如果從個體企業(yè)的角度看，有的企業(yè)轉(zhuǎn)得出去，有的企業(yè)轉(zhuǎn)不出去，有的多轉(zhuǎn)一些，有的少轉(zhuǎn)一些，但若從整體和終極意義上看，所有流轉(zhuǎn)稅都是要進(jìn)入價格并最終由消費者負(fù)擔(dān)的。換言之，高達(dá)65％的流轉(zhuǎn)稅雖然是由企業(yè)繳納的，但真正承擔(dān)的卻是消費者。與此同理的還有各類非稅、行政事業(yè)性收費和政府性基金等。

根據(jù)以上原理，筆者曾做過測算，試圖回答“到底誰承擔(dān)稅負(fù)？承擔(dān)了多少？”這一社會各界廣泛關(guān)心的問題。計算結(jié)果表明，在廣義宏觀稅負(fù)中，居民與企業(yè)承擔(dān)的比例大約是6：4，即60％的稅收是由消費者承擔(dān)的，企業(yè)承擔(dān)其余的40％。這一計算結(jié)果與很多人“企業(yè)承擔(dān)了絕大部分的稅負(fù)”的直覺相去甚遠(yuǎn)，一度引起過很多討論。討論的結(jié)果也很清楚，即這要歸咎于中國以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，因為在這一稅收制度上，企業(yè)雖然不是主要的稅收負(fù)擔(dān)者，但卻是主要的稅收繳納者，即90％的稅收是由企業(yè)而不是由消費者繳納的。

由于企業(yè)在納稅過程中，需要花費大量的時間精力分析法規(guī)條文、與稅務(wù)部門打交道，在很多情況下還需要在銷售款項沒有收到的時候墊付稅款，甚至在沒有利潤或利潤很少的情況下還是要承擔(dān)稅負(fù)，且越小的企業(yè)承擔(dān)的稅收負(fù)擔(dān)越重（這是由流轉(zhuǎn)稅的性質(zhì)所決定的）……所有這些，都導(dǎo)致了企業(yè)即使將稅收轉(zhuǎn)嫁出去，“稅痛”感仍然非常強(qiáng)烈，而經(jīng)濟(jì)下行、制造業(yè)日子難過都進(jìn)一步放大了這種痛苦。

綜上所述，在“稅負(fù)”這一全社會高度關(guān)注的問題上，情況是十分清楚的。第一，關(guān)鍵不在以稅收收入、財政收入計算的宏觀稅負(fù)，而在以政府收入計算的宏觀稅負(fù)。第二，要害是稅制結(jié)構(gòu)，引發(fā)強(qiáng)烈“稅痛”和不公平感的，是以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，這在經(jīng)濟(jì)下行期尤為明顯。第三，中國整體稅收環(huán)境未能在較大程度上實現(xiàn)“稅收法定”，稅收法律陳舊粗放，有關(guān)部門不斷打“補丁”，導(dǎo)致具體稅收政策變幻無窮，企業(yè)對此十分頭痛。

三、中國收費體系概況與存在的主要問題

（一）中國收費體系的總體構(gòu)成情況

根據(jù)2015 年國務(wù)院《推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，財政部牽頭收費清理的工作安排，收費、基金、具有強(qiáng)制壟斷性的經(jīng)營服務(wù)性收費、行業(yè)協(xié)會的涉企收費等均名列其中，如果考慮到同步展開的與資格資質(zhì)清理相關(guān)的考試考務(wù)費，以及還未完全展開的事業(yè)性收費，其范圍就更加寬大。

依據(jù)政府在收費行為中的身份，筆者將中國現(xiàn)行收費劃分為以下兩大類：

第一類是政府作為社會管理者面向特定群體提供特定服務(wù)所收取的費用。

按其與權(quán)力的緊密程度，可進(jìn)一步分為以下四類。一是行政性收費，目前，經(jīng)核定允許收取的全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費為211 項，但各級政府另有數(shù)量不等、名稱不同的本級行政性收費項目。二是各類中介組織收費，主要集中在與各類行政審批有關(guān)的查驗、評估、報告等方面。三是各類事業(yè)性收費，特別是醫(yī)療、教育等事業(yè)單位收取的費用。四是與各類職業(yè)資格取得有關(guān)的培訓(xùn)與考試考務(wù)費、職業(yè)技能鑒定考試考務(wù)費等。

第二類是政府作為公共產(chǎn)權(quán)所有者，通過有償轉(zhuǎn)讓、出租各類國有資源、資產(chǎn)所形成的收費。具體包括以下幾個方面。

一是各級政府有償轉(zhuǎn)讓國有資源形成的收入，如國有土地使用權(quán)出讓金收入、礦產(chǎn)資源補償費等。二是公眾有償使用國家大型基礎(chǔ)設(shè)施、公共資源等形成的收費，前者如鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金、國家重大水利工程建設(shè)基金等，后者如高速公路通行費、停車費、景點門票費等。

（二）中國收費體系呈現(xiàn)多元、重疊與總負(fù)擔(dān)水平控制乏力的特點

要從現(xiàn)行財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，完全、準(zhǔn)確地清理出收費的相關(guān)數(shù)據(jù)并進(jìn)行分類是不可能的。但是，政府性基金有完整統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可以此為例進(jìn)行分析，并從中一窺中國收費體系的全貌。2010 年以來，財政部每年編制《全國政府性基金項目目錄》并定期向社會公布。綜觀這幾年的目錄，盡管每年都有一些調(diào)整，但納入政府性基金進(jìn)行管理的項目一般保持在43 ~45 項，其收入構(gòu)成如表2所示。

這些政府性基金可進(jìn)一步分為以下幾類。

一是“準(zhǔn)稅收”類：即那些本就應(yīng)當(dāng)由稅收支持的政府性基金項目，如地方教育費附加、殘疾人就業(yè)保障金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等。二是 “租”類：經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“租”是指產(chǎn)權(quán)主體因出租、出讓資產(chǎn)所獲得的收入。在政府性基金中，特指政府出租、出讓國有資本（資源）所產(chǎn)生的收入，在當(dāng)前主要表現(xiàn)為土地使用權(quán)出讓收入和來自國有企業(yè)的收入。三是“使用者付費”類，如車輛通行費、船舶港務(wù)費、水土保持補償費等。四是“加價收入”類：即通過提高電價、票價等產(chǎn)生的收入，如鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金、大大小小的水利建設(shè)費等，這些收入要么是用于相關(guān)工程、設(shè)施的建設(shè)支出，要么是用于貸款的還本付息支出，要么用于日常維護(hù)與營運成本支出。其本質(zhì)可視同為長期政府債務(wù)。

此外，還有三項不能歸入上述分類的基金，一是船舶油污損害賠償基金收入，這相當(dāng)于相關(guān)企業(yè)交納的事故押金；二是政府住房基金收入，這是由各級政府代為管理的住房公積金的孳息收入；三是“其他政府性基金收入”，一并歸入“其他”。

在相當(dāng)大的程度上，政府性基金是中國龐雜收費體系的折射，即收費項目中既有稅收性質(zhì)的收入，也有使用者付費性質(zhì)收入，還有國有資產(chǎn)（資源）收入性質(zhì)收入，甚至還有政府債務(wù)性質(zhì)的收入，可謂結(jié)構(gòu)復(fù)雜，內(nèi)容繁多。由于管理上的政出多門，彼此協(xié)調(diào)聯(lián)通不暢，導(dǎo)致整個政府收入體系疊床架屋、層層疊疊。這凸顯出重新整合政府收入體系、從總體上控制宏觀稅負(fù)的極端必要性。

（三）當(dāng)前中國收費體系混亂的主要原因

2013 年以來，為進(jìn)一步釋放經(jīng)濟(jì)社會活力，國務(wù)院力推收費清理改革，并取得了明顯進(jìn)展。從中央到地方已取消數(shù)百項收費項目，建立并公布了收費目錄清單，加快了涉企收費專項治理，將部分收費和政府性基金納入一般公共預(yù)算等，社會對此的總體評價是好的。但是，由于收費問題沉疴已久，目前仍存許多問題。更重要的是，一些與收費相關(guān)的體制機(jī)制方面的問題正在浮出水面。

首先，行政審批制度過多過濫。

盡管經(jīng)過多輪改革，中國現(xiàn)在行政審批制度仍然十分廣泛。這從近期各地陸續(xù)公布的權(quán)力清單上就可以看出，一級基層政府動輒有上千個審批事項。根據(jù)我們觀察，一般而言，多數(shù)行政審批的背后都有收費，這又包括三個層次，一是相關(guān)部門自己收的費；二是委托下屬機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位收的費；三是由附著其上的各類中介機(jī)構(gòu)所收取的咨詢評估費等。行政權(quán)力過于強(qiáng)大，“無所不批”，“批之必有費”，這種權(quán)力與收費之間過于緊密的粘連關(guān)系，正是一些不合理收費項目頑固不去、死而復(fù)生的制度性根源所在。

其次，現(xiàn)代財政管理制度未及覆蓋。

在中國現(xiàn)行體制下，收費所產(chǎn)生的收入，都屬于財政收入的一個組成部分。這一認(rèn)識雖然在理論上早已厘清，但在實踐上卻遲遲落不到實處，相關(guān)財政管理制度陳舊落后。一是“收、支、用、管”集于一體，如政府性基金中的多數(shù)項目，采用的是所謂“列收列支”的管理辦法，由部門收取、分配和使用，財力部門化十分嚴(yán)重，即使一些項目連續(xù)多年出現(xiàn)大額結(jié)余，財政部門也很難對其進(jìn)行統(tǒng)籌。二是一些收費項目還游離于財政管理之外，典型的是各類國有資產(chǎn)收益。三是“收支兩條線”未能實質(zhì)性地全面貫徹。一些收費項目，表面上納入了“收支兩條線”的管理，但在部門的收費總額與當(dāng)年所獲得的預(yù)算分配之間，仍然存在著若明若暗的關(guān)系。而這，既是財政部門不能下狠心徹底清理收費的原因，也是執(zhí)收部門不能停止收費的根本原因，當(dāng)然更是歷次收費清理始終處于“剪復(fù)生、生復(fù)剪”的原因所在。

再次，公共資源交易制度尚不健全。

在現(xiàn)行收費體系中由國有資產(chǎn)（資源）轉(zhuǎn)讓、出租、變賣形成的收費，其實質(zhì)是市場交易行為。多年來，中國各級地方政府都已建立了公共資源交易中心和相應(yīng)的制度，用以規(guī)范公共資源的交易，實現(xiàn)公共資源的價值。但現(xiàn)實地看，無論是從公共資源交易的程序，還是交易的結(jié)果都還不能完全實現(xiàn)“公開、公平、公正”的要求。

第四，公共定價制度付諸闕如。

在中國收費體系中，使用者付費項目的比例極大。相對于行政性收費，這類收費的正當(dāng)性和必要性都十分顯著，是今后收費體系的主力軍。目前，這類收費存在的主要問題是公共定價制度不健全的問題。關(guān)于公共定價，目前理論研究總體而言比較缺乏，如對于社會公眾極為關(guān)心的教育、醫(yī)療，如何合理確定其價格，少有人說得清楚。另外，規(guī)制信息不公開、不透明。涉及使用者付費的多為自然壟斷行業(yè)，其價格標(biāo)準(zhǔn)需要在公共利益與企業(yè)收益之間適當(dāng)平衡，為此政府部門需要全面掌握相關(guān)企業(yè)的財務(wù)信息，并定期按規(guī)定、按程序調(diào)整。但是，這在實踐中少有做到，結(jié)果造成兩個方面的不合理，一些項目收費長期處于不合理的低價（如水、電、氣價和部分城市的交通價格），企業(yè)只能依靠財政補貼維持，另一些收費又片面隨市場起舞，只調(diào)增不調(diào)減，公眾意見極大。

第五，行政性收費的合法性存疑。

行政性收費主要指各級政府機(jī)關(guān)在面向公民和社會團(tuán)體提供服務(wù)時所收取的費用，大的如各類監(jiān)管費、管理費，小的如各類注冊費、證照費等，遍布政府日常工作的方方面面。之所以說其合法性存疑，是因為這些收費所涉及的項目多為相關(guān)部門的本職工作，是政府之所以為政府的根本所在。這些涉及各社會主體、具有普遍性質(zhì)的公共服務(wù)，其所需要的成本與費用已經(jīng)通過稅收進(jìn)行了收取，理論上沒有任何理由重復(fù)再收。歷史地看，行政性收費出臺的背景是改革開放之初政府財政能力嚴(yán)重不足，但現(xiàn)在這一理由已經(jīng)完全不成立了。

四、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力推進(jìn)減稅降負(fù)

2016 年中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，“要降低制度性交易成本，轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)，進(jìn)一步清理規(guī)范中介服務(wù)”；“要降低企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步正稅清費，清理各種不合理收費，營造公平的稅負(fù)環(huán)境”。與此相適應(yīng)，廣大企業(yè)對2017 年的減稅降費有很大期待。

為此，筆者認(rèn)為，首先要準(zhǔn)確辨識造成“稅不重”而“負(fù)擔(dān)重”的深層次原因在于政府收入秩序比較混亂，進(jìn)而將目光鎖定在深化財稅體制改革，進(jìn)一步清理、整頓費與基金方面，同時適度降低社保、土地、工資、電價、氣價、道路通行費、融資等綜合成本。這樣才能在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速下行、政府收入下降、稅制改革的背景下找到回應(yīng)社會關(guān)切、為社會減負(fù)、釋放經(jīng)濟(jì)社會活力的可行之路。

（一）加快推進(jìn)中央與地方財政體制改革，加快推進(jìn)中國稅制轉(zhuǎn)型

必須看到，近期社會上對“營改增”減稅效果的質(zhì)疑，一定程度上是成立的。究其原因，是因為遲遲沒有啟動中央與地方財政體制改革，導(dǎo)致地方政府在失去營業(yè)稅這一稅種之后預(yù)期不明，不得不以各種方式加緊組織財政收入。因此，必須盡快啟動中央地方財政體制改革，健全地方收入體系，從制度上形成地方政府穩(wěn)定的收入預(yù)期。稅制方面，總體而言，要堅持和深化十八屆三中全會確定的“從以間接稅為主向直接稅為主”的稅制改革方向，將稅收的重點由過于集中在創(chuàng)造財富的環(huán)節(jié)（流轉(zhuǎn)稅）轉(zhuǎn)向財富分配、消費和轉(zhuǎn)移等環(huán)節(jié)（所得稅），推動稅收“向后走”。

具體而言，一是在全面“營改增”之后，要及時將重點轉(zhuǎn)向增值稅稅率的簡并，將增值稅的普通稅率從17％下調(diào)到13％左右，同時擴(kuò)大可抵扣項，讓政策的春風(fēng)能惠及最多的市場主體（從2017年7 月1 日起，13% 的增值稅稅率已取消）。二是要將消費稅明確為增值稅輔助稅種，以此設(shè)計和推進(jìn)相關(guān)改革，防止“就消費稅論消費稅”，一味只增不減或少減多增，加重稅負(fù)。三是加快房地產(chǎn)稅法的出臺步伐，全面改革個人所得稅。四是根據(jù)國際局勢變化，適時調(diào)整企業(yè)所得稅稅率。與此同時，應(yīng)當(dāng)全面落實“稅收法定”原則，對現(xiàn)行稅收條文進(jìn)行清理合并，能詳則詳，能細(xì)則細(xì)，向全社會傳達(dá)出清晰的稅收信號，營造良好的稅收法治環(huán)境。

（二）以“正稅清費（基金）”的思路對各類收費進(jìn)行全面清理

稅外各類收費是造成社會“稅痛”的主要根源，也是政府收入秩序失衡的主要原因，應(yīng)當(dāng)成為為社會減負(fù)的主要著力點。綜上而言，現(xiàn)行收費項目可分成以下幾大類：一是附著于“稅”收取，主要用于公共支出，如教育費附加；二是依附于價格加收，屬于價外收費，如各類電價加收；三是因公民使用了某種特定設(shè)施、特定服務(wù)的定向收費，屬于使用者付費；四是基于公共管理性的收費。對此，要以“正稅清費”思路進(jìn)行清理整頓，分類定性，凡是那些事實上已具有稅收性質(zhì)的基金，可通過一定程序歸并，納入稅收的整體管理之中；對價外加收的“費”和具有使用者付費性質(zhì)的“費”，應(yīng)歸并到價格之中，通過價格來體現(xiàn)，屬于一般性收費的，則應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格審批程序；對部門間重復(fù)收取、搭車收取的，則應(yīng)堅決取締。同時要繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，消除各類收費滋生的制度性根源。

綜合各方面的情況，當(dāng)前清理收費的重點可考慮先行集中在行政性收費上。所謂“行政性收費”，是指行政機(jī)關(guān)在面向社會提供服務(wù)時所收取的費用，如戶口登記費、企業(yè)注冊費、貨物檢測費等。就項目數(shù)量與金額而言，這類費用在整個收費體系中并非主體，但因其既在理論上說不通，現(xiàn)實必要性已經(jīng)不復(fù)存在，反而既扭曲政府形象，又影響經(jīng)濟(jì)社會活力，應(yīng)當(dāng)在這一輪清理中，列于首要之列。

（三）加大政府性基金的清理整并力度

要進(jìn)一步明確各項政府性基金的征收目的、征收金額、征收時限，建立定期評估與退出機(jī)制。一方面，可借鑒上述清理收費項目的思路，對政府性基金項目進(jìn)行整理，對于確需征收的政府性基金，在設(shè)立之初就應(yīng)當(dāng)明確征收金額與時限，凡是那些已達(dá)到預(yù)定征收金額、年限的基金，到期就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行停止，確有必要繼續(xù)征收的，必須重新啟動設(shè)立程序。對連續(xù)多年結(jié)余的基金，應(yīng)全部重新評估，以切實減輕企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)。

在各項政府性基金中，當(dāng)前企業(yè)意見最大之一者，是面向絕大多數(shù)企業(yè)征收的殘疾人就業(yè)保障金。這項基金自1992 年開始收取，至今已有24 年。之所以企業(yè)對此意見特別大，一是強(qiáng)令企業(yè)雇用殘疾人的規(guī)定有違市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。二是收取的剛性強(qiáng)，1998 年以來全部由稅務(wù)部門代為收取。三是收費標(biāo)準(zhǔn)過高，由于計算基數(shù)是當(dāng)年社會平均工資，因此近年來增長很快，2014至2016 年全國殘保金征收規(guī)模分別達(dá)到284.27 億元、319.12 億元、436.99 億元。四是基金的使用管理不規(guī)范。公開資料顯示，巨額殘保金中僅有較小比例是用于殘疾人就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)支持等，其余的部分多用于養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)，甚至作為基建費用。從理論上講，與殘疾人有關(guān)的各類保障是社會福利支出的一部分，應(yīng)當(dāng)由公共財政保障，其收入也應(yīng)來自于一般公共收入。專列名目收取經(jīng)費的做法，確實陳舊過時，應(yīng)當(dāng)及時清理。（2017 年3 月17 日，財政部發(fā)布通知，決定于4 月1 日起調(diào)整殘疾人就業(yè)保障金征收政策，主要內(nèi)容是擴(kuò)大殘疾人就業(yè)保障金免征范圍，同時設(shè)置了殘疾人就業(yè)保障金征收標(biāo)準(zhǔn)上限?！髡咴ⅲ?/p>

（四）漸進(jìn)式下調(diào)社保繳費水平，加快推進(jìn)社保制度的全面改革

已有的研究表明，中國綜合社保繳費率高達(dá)40％。2017 年以來，在國務(wù)院的統(tǒng)一布置下，各地已陸續(xù)下調(diào)了社保的繳費水平，如養(yǎng)老保險費率已下調(diào)到19％~20％，累計減負(fù)1000 多億元。但社會對此的獲得感并不強(qiáng)，而且進(jìn)一步調(diào)整低費率極大地受制于當(dāng)前中國碎片化的社保體系下的統(tǒng)籌層級太低和能力不足的問題，唯一的對策是深化社保改革，提高統(tǒng)籌層次。對于各方高度關(guān)注的住房公積金，也需要進(jìn)行深入研究，提出相應(yīng)的改革對策。

（五）繼續(xù)降低各類要素成本

包括土地、工資、電價、氣價、道路通行費、融資成本等，所有這些，都構(gòu)成企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本，也都是企業(yè)負(fù)擔(dān)重的源頭因素。2017 年以來，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，在降成本方面已有一些切實的舉措，企業(yè)總體對此的評價是正面和積極的。但也要看到，與國際形勢的快速變化相比，與當(dāng)前穩(wěn)增長的需要相比，與社會各方面的期待相比，企業(yè)負(fù)擔(dān)下降的數(shù)量與質(zhì)量都還有一定的差距。從中國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的長遠(yuǎn)計，應(yīng)當(dāng)加快改革，切實降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營營造良好的制度環(huán)境。

（本文原刊于《財經(jīng)智庫》2017年第4期，原題：“中國制度性交易成本與減稅降費方略”。略去參考文獻(xiàn)和大部分注釋，正文略有簡化。經(jīng)授權(quán)刊用。）