今年的亞太地區(qū)雖然不太平，但緊張局勢主要是在朝鮮半島，南?？傮w還是風(fēng)平浪靜的。南海局勢已經(jīng)降溫，這是中國官方和大部分學(xué)者的判斷。這一判斷有堅強(qiáng)的事實基礎(chǔ)。自去年下半年來，中國的外交運(yùn)籌和東南亞地區(qū)外交形勢的新發(fā)展，使外交磋商重新成為處理南海問題的主要渠道。今年5月18日，中國與東盟十國達(dá)成“南海行為準(zhǔn)則”框架文本，更是南海外交進(jìn)程深入的一大標(biāo)志。

然而，從上周末在新加坡舉行的亞洲安全峰會（俗稱“香格里拉對話”）來看，南海雖然表面風(fēng)平浪靜，但從穩(wěn)定轉(zhuǎn)向顛簸甚至緊張的可能性并不能排除。而且，雖然朝核問題確實是峰會的一大主題，但部分與會者卻對南海問題和中國的戰(zhàn)略意圖更感興趣，認(rèn)為這些是更能影響亞太戰(zhàn)略格局的“大問題”。

更深一層，這次的峰會揭示了地區(qū)國家（特別是美國的盟友和伙伴國）的戰(zhàn)略焦慮與美國的戰(zhàn)略保證之間的巨大矛盾。這些戰(zhàn)略焦慮是影響亞太安全局勢走向的一個關(guān)鍵因素。香格里拉峰會是亞太地區(qū)最重要的安全論壇之一，頗能代表地區(qū)和西方國家對地區(qū)局勢的看法，因此具有地區(qū)安全形勢風(fēng)向標(biāo)的重要參考價值。

澳大利亞的戰(zhàn)略焦慮

這次峰會的主旨演講來自澳大利亞總理特恩布爾。這一演講不僅是特恩布爾上任以來最重要的外交政策演講，也是近十年來澳大利亞亞太政策的最重要宣示。它的基調(diào)、內(nèi)容和意義都頗令人吃驚。

在這一演講中，特恩布爾的澳大利亞政府表現(xiàn)出捍衛(wèi)“以美國為核心的‘基于規(guī)則的秩序’”的姿態(tài)。他認(rèn)為，在這一秩序之下，分歧與爭端應(yīng)通過規(guī)則和機(jī)制——而不是武力和脅迫——解決。他用李光耀曾用過的解釋新加坡外交困境的一個比喻——“大魚吃小魚、小魚吃蝦米”——來描述當(dāng)前亞太局勢。

特恩布爾沒有直接點(diǎn)名中國，但他的演講中的一些表述讓人聯(lián)想到中國的南沙島礁建設(shè)。他的演講中所透露出來的對亞太局勢的極度擔(dān)憂是澳大利亞近年來罕見的。在他看來，中國若尋求亞太“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”可以理解，但這一“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”的前提是要能維護(hù)現(xiàn)有的“基于規(guī)則”的地區(qū)秩序。

為此，他明確稱，中國不能把美國擠出亞洲并取而代之成為地區(qū)主導(dǎo)國，如果中國有這種意圖，則將面臨來自美國的同盟和伙伴國體系的抵制。這一體系當(dāng)然包括澳大利亞，但在他看來，也包括日本、印度、印尼等不容小覷的中等強(qiáng)國。正如筆者在澳大利亞國立大學(xué)的同事休·懷特教授指出的，特恩布爾是在用具有冷戰(zhàn)色彩的遏制戰(zhàn)略來應(yīng)對中國。而在他之前，沒有任何一個地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人曾如此強(qiáng)烈地以冷戰(zhàn)思維看待中國，即使是日本首相安倍也難以望其項背。

特恩布爾在演講中多次提到的、認(rèn)為中國應(yīng)該維護(hù)的規(guī)則（rule）看起來更像是美國及其盟友們所認(rèn)同的規(guī)則。參加此次“香會”的中國軍方代表團(tuán)團(tuán)長何雷中將則表示，中國重視和遵守國際規(guī)則，但“不能由部分國家單方面解釋和決定什么是國際規(guī)則”，“地區(qū)的規(guī)則要反映所在地區(qū)的共同利益和價值”。

特恩布爾在演講中說道：“（澳大利亞應(yīng)該選擇中國還是美國）完全是一個偽命題。我們在北京有好朋友和好伙伴，在華盛頓則有盟友?！?有不少人認(rèn)為，特恩布爾雖然口頭說不會在中美之間選邊站，但實際上已經(jīng)做出了站隊美國的選擇。

但這是把他的演講過于簡單化了。實際上，這一演講不僅傳達(dá)了對亞太局勢的憂慮，也暴露了對美國領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的可靠性的懷疑。任何一個澳大利亞領(lǐng)導(dǎo)人都會表達(dá)對美澳同盟的支持，特恩布爾也不例外。但重要的是，他對特朗普政府僅有“謹(jǐn)慎的期望”。之所以如此，是因為特朗普外交的不可預(yù)測性實在讓澳政府不敢完全放心。這不能不說是特朗普上臺以來亞太戰(zhàn)略局勢的一大變化。

因此，特恩布爾對美澳同盟的大力支持也并不是完全沒有條件的。他明確表示，美澳同盟并不是澳政府決策的緊身衣；這一同盟從未防止澳大利亞推進(jìn)自己的利益，也無法取消澳大利亞對自己命運(yùn)的責(zé)任。

從最深的層次講，特恩布爾的演講反映了當(dāng)前澳大利亞政府及外交精英對中美兩個大國同時的不信任。澳大利亞對美國亞太戰(zhàn)略承諾的擔(dān)憂至少從奧巴馬時期就已經(jīng)開始了，只不過現(xiàn)在的特朗普政府更加不能讓澳省心。

從這一點(diǎn)來講，特恩布爾的澳大利亞是把自己當(dāng)成了亞太中小國家的代言人，儼然以中等國家的身份來闡述對當(dāng)前亞太秩序的看法。他認(rèn)為除中美之外的其他亞太國家不能僅靠依賴中美這兩個大國來維護(hù)自己的利益，而必須通過自己的努力來為自己的安全與繁榮負(fù)責(zé)；而通過整合這些國家的力量來建立某種集體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，則是通過自己努力維護(hù)自己利益的上佳策略選擇。

這也許就是特恩布爾發(fā)出的最重要的戰(zhàn)略信號：亞太區(qū)域秩序的不確定性和不穩(wěn)定性需要中小國家更加主動地塑造自己的戰(zhàn)略未來。有美國保護(hù)當(dāng)然最好，但要為一個沒有美國的亞太秩序未雨綢繆。

我認(rèn)為，特恩布爾的演講反映出了澳政府兩面下注甚至多面下注的傾向。雖然這種傾向還處于初期的羞羞答答的階段，但卻是澳美同盟松動的征兆。這是澳外交戰(zhàn)略值得密切注意的一個動向。

美國的戰(zhàn)略保證

美國國防部長馬蒂斯的演講像是專門為消除澳大利亞的這種戰(zhàn)略焦慮而準(zhǔn)備的。演講之初，他就重申了美國對亞太地區(qū)的安全與繁榮的“持久承諾”，并強(qiáng)調(diào)這一承諾基于戰(zhàn)略利益和共同的價值觀。同時，就像是對特恩布爾演講的回應(yīng)，馬蒂斯宣稱美國對“鞏固基于規(guī)則的國際秩序持有深刻和持久的承諾”。而這一秩序是建立在一系列經(jīng)受了時間考驗的原則之上的，包括對國際法的尊重和“航行與飛越自由”，特別是航運(yùn)通道的“開放”。

那么美國會如何將這種維護(hù)“基于規(guī)則的國際秩序”的戰(zhàn)略承諾付諸實施呢？馬蒂斯指出了三種渠道：加強(qiáng)同盟體系，開展與地區(qū)國家的防務(wù)合作并加強(qiáng)它們的國防力量，以及加強(qiáng)美國在亞太地區(qū)的軍事實力。他特別提到美國國會正在醞釀的80億美元的“亞太穩(wěn)定倡議”。

馬蒂斯演講的核心目標(biāo)是向亞太地區(qū)關(guān)心美國存在的國家做出戰(zhàn)略保證：特朗普政府還是會延續(xù)美國歷屆政府對亞太秩序的承諾，而不會從亞太地區(qū)“撤出”或者把地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)讓給中國。在這一點(diǎn)上，他是一個徹徹底底的傳統(tǒng)派。他演講的基調(diào)幾乎與奧巴馬政府的亞太戰(zhàn)略同出一轍。與其說他是在闡述特朗普政府的新亞太戰(zhàn)略，還不如說他是把奧巴馬的亞太戰(zhàn)略重申了一遍。這也從一個側(cè)面說明特朗普政府還沒有形成具有自己特色的亞太戰(zhàn)略。

馬蒂斯雖然發(fā)出了戰(zhàn)略保證的強(qiáng)烈信號，但他遇到兩個無法回避的棘手問題。一是他的政策立場在多大程度上代表了特朗普本人的看法？馬蒂斯走美國外交主流路線，強(qiáng)調(diào)維護(hù)“基于規(guī)則的秩序”的戰(zhàn)略承諾，這并不令人意外。問題是，特朗普是否贊同？

特朗普本人似乎從未提過“戰(zhàn)略承諾”和“基于規(guī)則的秩序”這樣美國外交的傳統(tǒng)概念，至少是沒有強(qiáng)調(diào)過。不久前訪問歐洲，特朗普甚至拒絕對北約成員國的協(xié)防義務(wù)做出明確的承諾。他能對有點(diǎn)虛無縹緲的“基于規(guī)則的亞太秩序”做出戰(zhàn)略承諾嗎？馬蒂斯的演講與特朗普的個人外交只有一個相似之處：兩者都認(rèn)為美國在承擔(dān)“過分的責(zé)任”。但除此之外，難以看出兩者之間還有哪些重大的相似之處。

因此，在問答環(huán)節(jié)，有人尖銳提問：特朗普退出TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系）和《巴黎氣候協(xié)定》，拒絕承諾協(xié)防北約，這難道不是他正在逐步瓦解二戰(zhàn)后由美國主導(dǎo)而建立起來的“基于規(guī)則的國際秩序”嗎？

這個關(guān)于特朗普政府正在破壞國際秩序的問題點(diǎn)出了馬蒂斯戰(zhàn)略保證的第二個困境：地區(qū)國家對特朗普領(lǐng)導(dǎo)下的美國政府的戰(zhàn)略承諾持有深深的懷疑。馬蒂斯本人的戰(zhàn)略承諾大概是真誠的，但這與特朗普的外交風(fēng)格相差太大。因此，馬來西亞國防部長希沙姆丁表示，他希望清楚地知道特朗普政府亞太政策的真正意圖是什么？這也是許多其他國家想要問的問題。

馬蒂斯雖然重申了美國的戰(zhàn)略保證，卻未能提出任何新政策來實踐這一保證。他所指出的三大方式——鞏固同盟、加強(qiáng)盟友與伙伴國的防務(wù)力量、強(qiáng)化美軍自身存在——都是奧巴馬時期甚至更早的美國政府的傳統(tǒng)政策，毫無新意可言。從這次峰會的交鋒來看，馬蒂斯口頭的戰(zhàn)略保證遠(yuǎn)未能消除地區(qū)國家對特朗普政府深刻的戰(zhàn)略懷疑。

南海問題的頑固性

特恩布爾和馬蒂斯的演講有一個核心的共通之處：兩者都強(qiáng)調(diào)南海局勢的戰(zhàn)略性并以此對中國施壓。他們都提到朝鮮問題，但其實都把重點(diǎn)放在南海問題，并由此而引申出中國戰(zhàn)略意圖的問題。在他們看來，當(dāng)前的南海雖然風(fēng)平浪靜，但那是表面的、策略性的穩(wěn)定，在戰(zhàn)略上他們把中國在南海的島礁建設(shè)看作一種“攻勢”。這種“攻勢”是他們渲染中國將要“主導(dǎo)甚至支配”地區(qū)戰(zhàn)略格局的一個主要原因。

馬蒂斯的南海言論重申了奧巴馬后期美國南海政策的立場，并突出渲染中國所謂的“軍事化”。他表示，美國不能接受妨礙國際社會的利益并破壞基于規(guī)則的秩序的行為；反對將人工島礁軍事化等。他表示美軍將繼續(xù)在國際法允許的范圍內(nèi)在南海開展行動，并將通過以具體行動證明美軍存在的方式（所謂“航行自由宣示”）來表達(dá)戰(zhàn)略決心。

這些看法代表了美國戰(zhàn)略界的主流，但與中方的立場格格不入，暴露出雙方對南海問題認(rèn)知的巨大鴻溝。問題是，馬蒂斯提出這一系列反對中國的立場，將如何或者能否在具體政策上付諸實施？這不僅是中方想問的問題，也是很多地區(qū)國家的疑慮。這些疑慮再次反映了地區(qū)國家對美國戰(zhàn)略承諾的懷疑。

之前外界一直有猜測，特朗普政府在南海無所作為，是否是因為要尋求中國在朝鮮問題上的合作？這種利益交換符合特朗普交易型的外交風(fēng)格，但從馬蒂斯的講話中可以看出他明確反對這種做法。問題是，特朗普本人究竟是怎么想的？畢竟特朗普才是美國外交的最終決策者。

馬蒂斯的南海立場雖然強(qiáng)硬，但同時應(yīng)看到，他對中美關(guān)系的總體目標(biāo)是尋求戰(zhàn)略穩(wěn)定。因此，他說，中美之間的競爭雖是現(xiàn)實，但沖突并非不可避免。利益重疊時，美國會盡量與中國合作；立場分歧時，美國會“負(fù)責(zé)地管理競爭”。他對特朗普對華政策的概括是“尋求一個建設(shè)性的、以結(jié)果為導(dǎo)向的雙邊關(guān)系”。但這一政策框架現(xiàn)在還太粗糙。

中國的應(yīng)對

今年香格里拉峰會反映的一大趨勢是一些亞太中小國家對地區(qū)戰(zhàn)略局勢愈發(fā)焦慮，而這一焦慮的因素也愈發(fā)復(fù)雜。在特朗普時期，特朗普政府的戰(zhàn)略不確定性成了這種焦慮一大新的重要來源。因此它們需要更多地通過“自助”的方式維護(hù)自己的利益。

這是今年亞太安全局勢的一個重大變化，說明亞太地區(qū)秩序的離心化的傾向在加強(qiáng)。這對中國而言未必是件壞事，反而很有可能是件好事，中國需要做的是降低地區(qū)國家對中國戰(zhàn)略意圖的懷疑甚至恐懼，同時讓它們認(rèn)識到中國的外交政策有相當(dāng)程度的一致性，而且這種一致性是在朝和平與合作的方向加強(qiáng)。這并不容易。如何消解一些地區(qū)國家對中國在南海的島礁擴(kuò)建工程的疑慮，是中國周邊外交面臨的一個持續(xù)與艱巨的任務(wù)。

在南海問題上，中國認(rèn)為南海已經(jīng)降溫，但“樹欲靜而風(fēng)不止”，美國和一些地區(qū)國家認(rèn)為南?，F(xiàn)在是涉及地區(qū)秩序的嚴(yán)重的戰(zhàn)略問題。這中間當(dāng)然有炒作的成分，但恐怕也無法完全否認(rèn)一些國家確實對南海戰(zhàn)略局勢感到不安。如何化解這種戰(zhàn)略焦慮，如何把南海局勢穩(wěn)定在外交協(xié)商的渠道，是中國外交的又一重任。

最后，所謂“軍事化”再次成為今年南海議題的關(guān)注點(diǎn)。目前，美國和一些地區(qū)國家同中國在“軍事化”問題上的爭論，增加了戰(zhàn)略溝通與對話的難度。這種局面很難令人滿意，應(yīng)該尋求改變。中國應(yīng)有新話語，自信地表示中國需要在南海擁有一定的軍事力量。坦承對軍事力量的需求，只要這種需求合情合理，也是增信釋疑之舉。其實，外界炒作的所謂“軍事化”，是中國在自己領(lǐng)土上部署必要的國土防衛(wèi)設(shè)施，正如外交部發(fā)言人曾多次回應(yīng)的那樣，這是“中方主權(quán)范圍內(nèi)的事情”，是“國際法賦予主權(quán)國家的自衛(wèi)權(quán)和自保權(quán)”。

與此同時，中美和地區(qū)國家應(yīng)把南海戰(zhàn)略局勢的核心議題從“軍事化”轉(zhuǎn)向“戰(zhàn)略穩(wěn)定”。既然中國在南沙（以及西沙）島礁進(jìn)行一定程度的防務(wù)部署不可避免，而美國也不可能放棄對南海的軍事投入，下一步的核心問題就是就什么樣的軍事平衡最有助于戰(zhàn)略穩(wěn)定進(jìn)行戰(zhàn)略溝通與探討。相互指責(zé)與否認(rèn)的口水仗是沒什么意思的，重要的是如何預(yù)防海上意外與沖突的發(fā)生。

（作者是中國南海研究院兼職教授）