2020年，上海楊浦區(qū)，老舊的管道。 澎湃新聞記者 周平浪 圖

隨著城鎮(zhèn)化進程加快，全國城鎮(zhèn)燃氣使用規(guī)模迅猛增長。而背后是值得重視的安全管理問題。日前應急管理部召開新聞發(fā)布會，安全協(xié)調司司長蘇潔介紹，當前我國燃氣安全事故已經進入多發(fā)、頻發(fā)階段。初步統(tǒng)計，現(xiàn)在全國已有近10萬公里管道出現(xiàn)不同程度老化。

由此，應急部已會同住房城鄉(xiāng)建設部等部門研究制定了《全國城鎮(zhèn)燃氣安全排查整治工作方案》，開展對燃氣重大風險和安全隱患整治工作。在這次燃氣排查整治中，國家發(fā)展改革委和住房城鄉(xiāng)建設部已對燃氣老舊管網更新改造制定專門的更新改造實施方案，目前正在抓緊推進。

此舉正當其時。據(jù)燃氣爆炸統(tǒng)計，2021年上半年，不計港澳臺，我國經媒體報道的燃氣事故有544起，分布在31個省份、215個城市。其中重大事故造成71人死亡，412人受傷。在2016-2020年期間，除2020年只有一省未曾發(fā)生燃氣事故外，每年31個省份都發(fā)生過燃氣事故。

在最廣泛應用的天然氣方面，2021年上半年的544起燃氣事故中，天然氣事故達194起，其中管網事故有144起；天然氣事故死亡人員占死亡總數(shù)的53.5%，受傷人員占受傷總數(shù)的48.8%。

燃氣安全事關城市公共安全和居民生活質量。有資料顯示，繼交通事故、工傷事故之后，城市燃氣安全事故已成公共安全的第三大威脅。亟待針對潛在隱患，找準問題根源，做好預防工作和應急預案。

燃氣事故的成因

導致燃氣事故發(fā)生的原因錯綜復雜?？傮w而言，包括管道老化、操作不當、違法分包與轉包等。

管道老化

從城市燃氣行業(yè)發(fā)展歷史和各省燃氣爆炸事故數(shù)量來看，管道老化導致事故最為常見。城市燃氣中，采用管道方式供氣的包括天然氣和煤氣，液化石油氣主要采用罐裝形式。城鎮(zhèn)燃氣管道及設施布置范圍廣，任何有燃氣管道或設施的地方，都可能發(fā)生事故。由于管道屬隱蔽工程，地面的下陷、管道的腐蝕、時間長后的管道老化及其他不可預見原因，都可能造成燃氣泄漏。

首先是，管道老化、腐蝕。燃氣管道腐蝕具有隱蔽性、緩慢性。部分城市管道使用幾十年從未進行檢測維修，燃氣企業(yè)不愿投入成本進行更新改造，其安全可靠性無法確定。但一旦引發(fā)事故，往往是災難性的。

相對而言，新鋪設的管道，不易發(fā)生事故。根據(jù)中國城市燃氣協(xié)會安全管理工作委員會的相關事故分析報告，從燃氣事故數(shù)量、傷亡情況看，隨著燃氣用戶增長，燃氣事故數(shù)量呈反向下降，事故率降低。

與此同時，管道老化造成的事故破壞力很強。據(jù)《2020年全國燃氣事故分析報告》，2020年管網事故的數(shù)量相比2019年減少100多起，但事故傷亡總數(shù)增加31人。

其次，建筑違章或第三方施工影響。天然氣管道敷設于地下的，其對管道的周邊環(huán)境、管網本身設計和施工有很高要求。因為燃氣管道一旦被破壞，或因銹蝕漏氣，都會造成嚴重事故。而有些商戶常隨意搭建建筑物，私自施工，為節(jié)省成本，并未向相關單位咨詢、調查地下燃氣管道的建設方向和位置，使得施工過程間接造成嚴重的燃氣泄漏。

例如，2021年發(fā)生的“6.13”湖北省十堰市重大燃氣事故。事故直接原因為天然氣中壓鋼管嚴重腐蝕導致破裂，泄漏的天然氣，在集貿市場涉事故建筑物下方河道內密閉空間聚集，遇餐飲商戶排煙油管道排出的火星，發(fā)生爆炸。其間接原因包括：一是違規(guī)建設造成事故隱患；二是隱患排查整改長期不落實。三是企業(yè)應急處置嚴重錯誤；四是物業(yè)安全管理混亂等。

除了違章建筑施工之外，樓宇建設、道路改造、綠化施工等第三方活動，也給燃氣管網安全帶來隱患。這在 2021年上半年天然氣管網事故原因的統(tǒng)計中十分突出。

注：本表中不含事故原因待核實的事故數(shù)量及傷亡數(shù)量。

操作不當與私自接改

閥門問題和膠管問題，是近幾年導致室內燃氣爆炸事故頻發(fā)的主要因素。2017年，作者所在的律所團隊就燃氣事故司法裁判案例進行研究，總結了事故中燃氣泄漏的原因。其中，閥門/膠管/減壓閥等設備損壞，是導致燃氣泄漏最重要的原因。忘關或未完全關閉閥門排第二位。再次是操作不當和私自接、改管道等。以下是根據(jù)目前網上已明確的燃氣事故原因做的比例圖。

大多數(shù)燃氣事故原因分析中，會強調用戶端要為燃氣泄漏負責。而據(jù)作者所在律所研究發(fā)現(xiàn)，燃氣公司和燃氣行業(yè)協(xié)會，往往會把燃氣爆炸的主要原因歸于用戶端，其中有推脫企業(yè)的安全主體責任的考量。而深入研究后發(fā)現(xiàn)，更重要的原因是背后巨大的利益驅動。燃氣公司和燃氣行業(yè)協(xié)會，通過夸大用戶端使用不當?shù)膯栴}，大力推行用戶端強行安裝燃氣報警器等裝置。

但這種做法，不僅不能提高燃氣安全，還為燃氣公司創(chuàng)造了新的利潤點。作者通過研究燃氣爆炸案例發(fā)現(xiàn)，利用不公正的鑒定結論，將事故責任推到用戶端，是一種常用的手法。相關案件判例中，對用戶端責任的認定，值得懷疑。

企業(yè)主體安全履職不到位

燃氣公司、物業(yè)公司等在內的企業(yè)主體，運營維護時，安全履職不到位，也是重要原因。

燃氣企業(yè)的管理和運營是問題發(fā)生的主要環(huán)節(jié)。

一般的安全生產燃氣事故調查報告中，對企業(yè)造成的事故原因分析，更為全面和具體。根據(jù)2017年燃氣經營企業(yè)承擔燃氣事故民事賠償責任的判決，作者所在律所對企業(yè)原因進行分類，基本上按照燃氣管理條例中企業(yè)違反安全供氣義務的法律責任進行區(qū)分。這與一般的安全生產燃氣事故調查報告中企業(yè)造成事故的原因有所重合，但相對簡單。

燃氣發(fā)生事故原因分析。

企業(yè)方面的原因，首先是未履行維修告知宣傳義務，其次是安裝不當，未履行定期檢修義務。事實上，從目前城市燃氣管網發(fā)展看，老舊管網改造階段是最容易造成燃氣泄露的階段。這一階段出問題，在于企業(yè)主體施工團隊的專業(yè)度不高：

一是，近年來，燃氣行業(yè)頻頻并購重組、人員更替，一些燃氣公司工作人員對老舊管網的地下分布情況并不特別熟悉，造成施工操作時破壞管線；

二是，存在違法分包、轉包業(yè)務。這種情況不僅出現(xiàn)在輸氣管道更新改造上，更出現(xiàn)在用戶燃氣工程的維護、改造工程中。這種情形下，施工單位不具有相應資質，或具體施工人員不具有崗位資質，未經培訓和考核合格，導致本是改造升級管網，最后卻成了破壞管網，也給用戶帶來更大的安全隱患。

以2017年“7.4”吉林松原燃氣爆炸事故調查報告為例。該事故調查報告中，涉及責任的企業(yè)有長春新星宇建安公司、宏遠公司、廣發(fā)公司、卓信監(jiān)理公司、浩源燃氣公司、浩源非開挖公司、安順公司。

廣發(fā)公司不具備施工能力，以不正當手段承攬工程，對分包工程和臨時雇傭人員管理嚴重缺失，違法將部分工程轉包。宏遠公司不認真落實安全生產主體責任，對分包工程管理缺失。浩源非開挖公司無施工資質和施工管理人員，通過轉包長期從事地下燃氣管線工程施工。安順公司違法違規(guī)，轉包中標工程。浩源燃氣公司安全生產主體責任不落實，燃氣設施保護不到位，應急管理工作缺失。

防控機制如何建設

做好城市公共安全工作，需要落實事前防范、事中控制和事后處理。事前預防，主要表現(xiàn)在落實企業(yè)安全生產主體責任、加強政府監(jiān)督管理和嚴格事故追責刑方面，也是城市燃氣爆炸事故預防的關鍵。事中控制主要在于各部門要形成聯(lián)防聯(lián)動工作機制。事后處理主要在于進行追責的行刑銜接制度。

一是加強制度法規(guī)建設。

城燃行業(yè)本身沒有一部系統(tǒng)完善的綜合法律。燃氣工作主要依據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》和各省市燃氣管理條例進行；但安全管理方面的要求，廣泛體現(xiàn)于安全生產法律、法規(guī)和標準規(guī)范中，其中最重要的是《安全生產法》。

《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》與各省市燃氣管理條例體系，大致主要分為總則、規(guī)劃與建設、經營與服務、使用管理、設施保護、安全監(jiān)督與事故處置、法律責任、附則幾部分。

在燃氣經營許可方面，部分省市要求管道燃氣施行特許經營制度。以近年來爆炸戶數(shù)、死亡人數(shù)、受傷人數(shù)統(tǒng)計出的燃氣危險指數(shù)較高的前十省為例，除吉林省外，黑龍江、江蘇、浙江、河北、湖北、遼寧、福建，均明確規(guī)定管道燃氣特許經營制度。2021年9月4日發(fā)布的《廣東省燃氣管理條例》（征求意見稿）也增加管道燃氣特許經營制度。

在用戶定期上門免費安檢方面，各地要求不一致。以居民用戶為例，黑龍江省、江蘇省規(guī)定至少每兩年一次，河北省城鎮(zhèn)居民至少一年一次，農村居民至少一年兩次，并且設置了企業(yè)駐村安全員和村燃氣安全協(xié)管員。

除以上具體規(guī)定，部分省市要求，新建住宅安裝可燃氣體報警裝置和自動切斷裝置，如黑龍江省、河北省、遼寧省、廣東?。ㄕ髑笠庖姼澹?。

二是加強對燃氣安全的監(jiān)督和管理。

1、政府對非特許經營權的日常管理，屬于普遍性安全監(jiān)管

政府監(jiān)督管理職責體現(xiàn)于城鎮(zhèn)燃氣管理條例、安全生產法、安全整改文件以及行刑銜接制度之中。城鎮(zhèn)燃氣管理條例中，政府職責主要體現(xiàn)如下。政府部門的剛性執(zhí)法（尤其在行刑銜接方面）也是履行監(jiān)督管理職責的表現(xiàn)。公安、法院、檢察院、市監(jiān)局、應急管理局、住建局、消防救援等有關部門間的協(xié)調配合，要積極認識到安全生產形勢的嚴峻性。需要在日常工作中，全面排查各類安全隱患，加強安全監(jiān)管，防范重大突發(fā)事件發(fā)生；事故發(fā)生后，要嚴肅查處，對于發(fā)生涉嫌違法犯罪行為的，要積極移送并追究刑事責任，防止以罰代刑，真正對燃氣公司起到震懾作用。

2、管道燃氣特許經營權的專項管理

部分省市明確約定，管道燃氣實行燃氣特許經營權制度。在這個制度下，燃氣主管部門前期需履行一些公開招投標或競爭性談判的程序，確保燃氣經營企業(yè)合法經營。之后，政府與燃氣經營企業(yè)簽訂特許經營權協(xié)議，對雙方權利義務進行約定。

在特許經營權制度情形下，需要重點關注城市燃氣特許經營權中期評估制度。2018年和2019年，作者所在律所參與了某地方政府關于城市供水特許經營權中期評估項目，期間對該地燃氣特許經營的評估工作也有一定了解，該地公用事業(yè)管理部門組織對燃氣、供水進行評估，燃氣特許經營評估兩年一次，評估內容涵蓋工程、安全、經營、用戶服務、應急管理等方面。

三是加強各部門統(tǒng)籌力度，明確職責。

城市管網是城市的生命線工程，應由市政部門集中規(guī)劃、統(tǒng)一管理，與交通部門、建筑管理部門、規(guī)劃部門等協(xié)調，協(xié)同和其他管線統(tǒng)一布置，做好長遠規(guī)劃。建設燃氣管道時，應對其日常的防護和維修及時關注，加強對基本燃氣設施的檢查和維修，確保設施完善。

第三方施工時，應創(chuàng)建專項工作協(xié)調組，多部門協(xié)調進行。相關部門還應強化落實人員責任制，建立相應的考核機制，明確不同人員的責任和義務，減少事故發(fā)生。

還應與氣象部門建立溝通聯(lián)動機制，考慮天氣情況影響；區(qū)縣燃氣主管部門明確區(qū)域內燃氣供應單位分布情況，并與之簽訂安全生產協(xié)議，建立信息聯(lián)動機制。

災情發(fā)生時，要多部門聯(lián)動。應急管理部門要與消防、公安、醫(yī)療救護、燃氣公司通力協(xié)作，形成聯(lián)防聯(lián)動工作機制，制定各部門聯(lián)動的相關應急預案。破除城市應急管理中的各自為政，協(xié)調相關單位定期開展應急救援和處置善后等工作。既要在各自職能范圍內及時采取行動，又要與其他部門間形成良好配合關系，確保事故發(fā)生后能及時進行救援、疏散群眾、防止二次爆炸、開展事故調查等等。

四是加強對各主體的燃氣安全教育。

燃氣事故的發(fā)生，部分是從業(yè)人員操作不當導致。首先，要提高職工對燃氣管道相關規(guī)章制度的重視與理解，以及對安全文明的高度重視，加強專業(yè)知識培訓及專業(yè)技能培訓，提高從業(yè)人員專業(yè)能力。其次要提高用戶燃氣安全意識。一些燃氣事故，是用戶不合規(guī)使用導致。應當大力宣傳燃氣安全使用知識，開展相關的教育傳播工作，提高居民對燃氣安全的重視等。

（作者趙洪升系律師、中國城市燃氣協(xié)會安全委員會安全專家；王琳杰系澎湃新聞記者。澎湃新聞實習生張健欣對本文亦有貢獻。）