山東東營市黃河入海口，是飛鳥翔集、水草交匯的大片灘涂濕地。這里將建設(shè)中國首個“陸海統(tǒng)籌型”國家公園。圖片來源：Guo Xulei / Almay

在山東東營市黃河入?？?，是飛鳥翔集、水草交匯的大片灘涂濕地。去年10月經(jīng)國家公園管理局同意，這里將建設(shè)中國首個“陸海統(tǒng)籌型”國家公園：一個由約四成陸域和六成海域組成的、近三千五百平方公里的中國最高級別保護區(qū)。

除了黃河口，同樣在建設(shè)中的遼河國家公園，也在其建設(shè)實施方案中，強調(diào)要“構(gòu)建陸海統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)體系”。這個將從源頭到河口將整個流域主干納入保護范疇的國家公園，希望通過河流生態(tài)健康的維護，構(gòu)筑遼東灣的生態(tài)安全屏障。

“陸海統(tǒng)籌國家公園”的建設(shè)，是伴隨著中國國土空間陸海統(tǒng)籌管理的落實而得以實現(xiàn)的。隨著2018年中國機構(gòu)改革將自然資源管轄權(quán)統(tǒng)一歸入當(dāng)時新成立的自然資源部，中央政府現(xiàn)在要求各地要用“陸海統(tǒng)籌”的思維來規(guī)劃和管理國土空間，促進海陸協(xié)調(diào)發(fā)展。而河流和河口海岸等聯(lián)通和銜接海陸的區(qū)域，成為了“統(tǒng)籌”的關(guān)鍵位置。

何謂陸海統(tǒng)籌的國家公園？

黃河口公園統(tǒng)籌建設(shè)的主要工作之一，用東營市副市長李俊峰在新聞發(fā)布會上的話說，就是促進“河、陸、灘、?！鄙鷳B(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，也即把原本分在多個部門管理的要素作為一個完整的生態(tài)系統(tǒng)進行修復(fù)和維護。

雖然中國早在第十二個“五年規(guī)劃”（2011-2015）中就提到要“堅持陸海統(tǒng)籌，制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略”，同一時期的《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中也特別提到，通過陸海統(tǒng)籌正確處理海洋資源利用和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系。但直到2018年機構(gòu)調(diào)整之后，這個思路才真正落到實處。

制圖：Harry Zhang / China Dialogue

在過去的管理體制中，除了海洋歸屬國家海洋局管理外，土地、水、森林等其他自然資源分散在林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等多部門，這既導(dǎo)致了陸地經(jīng)濟發(fā)展枉顧海洋環(huán)境，也出現(xiàn)了空間規(guī)劃重疊和多頭管理等問題。

2018年機構(gòu)調(diào)整實際上強調(diào)了生態(tài)系統(tǒng)的整體性，海洋局被納入新組建的自然資源部，后者成為土地、森林、水資源等陸地和海洋所有自然資源的“管家”。

“機構(gòu)改革以后，整個國土管理已經(jīng)把陸域和海域合成一體了……這為陸海統(tǒng)籌的方法提供了一個先決條件，”現(xiàn)已退休的原海南省海洋漁業(yè)廳海域管理處處長陳剛說。

黃河口國家公園的建設(shè)因而成為可能。除了兼有海域和陸域部分，黃河口國家公園其實是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的“黃河三角洲國家級自然保護區(qū)” 和保護區(qū)內(nèi)的“黃河口國家森林公園”，原國土資源部批準(zhǔn)成立的“黃河三角洲國家地質(zhì)公園”和原由海洋局批準(zhǔn)設(shè)立的“黃河口生態(tài)國家級海洋特別保護區(qū)”等8個保護區(qū)組成。

融合了“黃河、海洋、陸地”三要素的黃河口國家公園得以對其范圍內(nèi)的陸域和海域進行整體性的環(huán)境治理。據(jù)山東省自然資源廳廳長宇向東在新聞發(fā)布會上介紹，過去兩年，國家公園通過互花米草治理、退耕還濕、退養(yǎng)還灘，初步構(gòu)建起河、陸、灘、海連通體系。而根據(jù)《黃河口國家公園總體規(guī)劃》，未來還有大量目前確權(quán)用海中的增養(yǎng)殖海域?qū)⑹栈胤庥?/p>

耕種和養(yǎng)殖是在國家公園內(nèi)嚴(yán)格禁止的生產(chǎn)性活動，除了占用濕地和海域，它們也因使用藥劑、餌料，以及養(yǎng)殖尾水排放等，造成水域污染?；セ撞葑鳛榉敝沉Τ瑥姷某遍g帶入侵物種，自上世紀(jì)90年代引種以來，導(dǎo)致灘涂底棲生物密度減少了六成，妨礙鳥類棲息覓食。

黃河口區(qū)域是珍稀鳥類的全球重要繁殖地和越冬棲息地。圖片來源：Zhu Zheng / Alamy

黃河口區(qū)域，作為國際重要濕地和申請世界自然遺產(chǎn)的黃（渤）海候鳥棲息地第二期提名地，除了是黃（渤）海區(qū)域水生生物重要產(chǎn)卵場、越冬場、索餌場和洄游通道，也是東方白鸛、黑嘴鷗以及白鶴等瀕危、珍稀鳥類的全球重要繁殖地和越冬棲息地，這些功能離不開一個狀態(tài)良好的灘涂水域系統(tǒng)的支持。

陸與海的全方位協(xié)調(diào)

包括黃河口、遼東灣，以及長江口-杭州灣、珠江口、北部灣等12個重點海洋生態(tài)區(qū)，是中國今后15年海岸帶系統(tǒng)保護修復(fù)的重要區(qū)域。

在國家公園之外更廣泛的海岸線上，陸海協(xié)調(diào)統(tǒng)籌不僅是一種環(huán)境保護的手段，也與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)。在自然資源部戰(zhàn)略發(fā)展研究所研究員王芳看來，它要求海域和陸域在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護等方面的全方位協(xié)調(diào)。

在海南最新發(fā)布的十四五環(huán)境保護規(guī)劃中，建立“水陸統(tǒng)籌、以水定陸，陸海統(tǒng)籌、以海定陸”的管理體系，成為協(xié)調(diào)發(fā)展和保護的重要標(biāo)準(zhǔn)及路徑。這種基于納污水體環(huán)境容量的污染防治聯(lián)動機制，將流域、河口到海域進行系統(tǒng)保護，既需要控制污染排放總量，也要求陸海產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局。這種從源頭開始的系統(tǒng)治理，在多位專家看來是解決入海污染的根本辦法。

一位中國海洋規(guī)劃工作者告訴中外對話，過去政府曾在多份官方文件中提及“以海定陸”，但實際工作中編制海洋規(guī)劃時極少與陸地工作者有所溝通，形成了各自為政的局面。陳剛也說，雖然陸源污染是海洋保護面臨的一大難題，但陸域相關(guān)部門，特別是那些離海岸線很遠的地方，在批建排污企業(yè)時并不會考慮海洋的環(huán)境容量。所以即便每個排污口都達標(biāo)，但積累起來匯聚入海也可能造成比較大的污染；另外，各個流域、海域的治理目標(biāo)也可能不銜接，“這就是陸海不夠統(tǒng)籌的問題?！?/p>

更為系統(tǒng)的陸海發(fā)展協(xié)調(diào)方案，是協(xié)調(diào)海陸兩側(cè)空間利用、功能定位的矛盾，劃定開發(fā)與保護的大格局。今年5月，海南省發(fā)布了全國首份省級“陸海統(tǒng)籌”的國土空間總體規(guī)劃征求意見稿，首次將海洋和陸地的空間利用布局劃到一張圖上。除了保障六成海岸線和逾三分之一的近?？臻g禁止開發(fā)，規(guī)劃也明確了強化海岸帶保護修復(fù)和以主要入海河流為廊道進行生態(tài)系統(tǒng)保護的策略。

這份表面看來不過是海陸空間疊加的規(guī)劃，實際已經(jīng)在規(guī)劃過程中初步調(diào)和了經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾。海南省海洋和漁業(yè)科學(xué)院咨詢工程師陳明和講述了陸域和海域的空間利用規(guī)劃是怎么協(xié)調(diào)到一張圖上的：“他們會把（海陸）兩邊的規(guī)劃疊加在一起，然后會順著海岸線去研究哪些岸段是協(xié)調(diào)銜接的，哪些岸段是（銜接不理想但）可協(xié)調(diào)的，哪些岸段可能海陸的功能是有沖突的。對有沖突的岸段，我們就要研究怎么去把兩邊的空間（利用）做調(diào)整，這就是陸海統(tǒng)籌的過程?！?/p>

陸海統(tǒng)籌雖然關(guān)聯(lián)甚廣，海岸帶卻是重心所在。作為國土空間總體規(guī)劃的補充，今年六月前，各省將制定各自的“省級海岸帶綜合保護和利用規(guī)劃”，來細(xì)化海岸帶兩側(cè)海陸域空間的利用安排。在陸海聯(lián)通的大格局建立之后，重點關(guān)注區(qū)域的保護修復(fù)工作也將跟進。

從紙面到實地

有了規(guī)劃，最重要的，是將統(tǒng)籌設(shè)計落到實處。目前中國普遍通過地方行政領(lǐng)導(dǎo)作為“河長”、“灣長”，來協(xié)調(diào)一定區(qū)域的跨部門資源環(huán)境保護工作。

據(jù)國家海洋信息中心助理研究員陶以軍等撰文介紹，河長制是2007年江蘇首創(chuàng)的管理手段，以黨政領(lǐng)導(dǎo)為“一河之長”，由各級政府、環(huán)保、水利、海洋和漁業(yè)等相關(guān)部門組成河湖管理與保護聯(lián)席會議，借此改各部門多頭治理的亂局為“聯(lián)合治理”。河長將協(xié)同聯(lián)席會議的成員單位制定治理方案，并將責(zé)任逐層分解到每一級的每個人；治理成效納入政績考核。這一工作方式于2016年底在全國全面推行，隨后仿效這一機制的“灣（灘）長制”在沿海省份實施。

相比主要由位于東營一市之內(nèi)的原保護區(qū)整合而成的黃河口國家公園，貫穿整個流域且牽涉多部門多市縣的遼河國家公園，以及海南島這樣復(fù)雜的省級單位更需要這種協(xié)調(diào)機制。 

建設(shè)中的遼河國家公園，試圖把遼寧境內(nèi)貫穿上千公里的遼河流域主要源頭、干流和河口區(qū)保護起來，因此，公園利用河長、灣長和同樣仿河長設(shè)立的“林長”，協(xié)調(diào)自然保護地、林業(yè)、濕地、海洋等部門的管護責(zé)任，形成管護體系。

遼河口的斑海豹。建設(shè)中的遼河國家公園，試圖把遼寧境內(nèi)貫穿上千公里的遼河流域主要源頭、干流和河口區(qū)保護起來。圖片來源：Alamy

今年3月，海南也在全省推開省市縣鄉(xiāng)四級灣長制，從陸源污染排放、海洋生態(tài)保護與修復(fù)、海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)督等方面，將具體任務(wù)分解到責(zé)任部門。這從機制上保障了陸海統(tǒng)籌的環(huán)境保護治理工作落實。

原浙江海洋與漁業(yè)局副巡視員嚴(yán)寅央告訴中外對話，灣長制要求在政府牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組下，以一家為主設(shè)立“灣長制辦公室”，抽調(diào)成員單位人員參與其中，隨后在灣長帶領(lǐng)下根據(jù)治理目標(biāo)每年制定工作方案，并分解任務(wù)。他認(rèn)為，這種方式既在一定層面調(diào)解了部門之間的訴求沖突，也利于“壓實責(zé)任”。

也有專家認(rèn)為，這個機制層級越高協(xié)調(diào)難度越大，理想狀態(tài)下還是應(yīng)該有法律的授權(quán)支持。部分省市已經(jīng)制定了自己的海岸帶管理辦法，但并非都在其中規(guī)定了灣長制作為協(xié)調(diào)機制的法律地位。

下一步，黃河口國家公園和遼河國家公園都將研究制定國家公園管理機構(gòu)設(shè)置方案，及國家公園管理條例等。按照規(guī)定，國家公園建成之后，國家公園管理局將是唯一的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，以“河長”、“灣長”等行政領(lǐng)導(dǎo)牽頭的管護體系是否能在國家公園內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮“陸海統(tǒng)籌”的作用，目前還未可知。但在遼河流域和海南等地圍繞河流和海岸線進行的多部門、多行政區(qū)域的動員協(xié)調(diào)嘗試肯定將繼續(xù)下去，并重塑中國陸海生態(tài)保護的格局。 

張春，中外對話高級研究員。韓擎，曾任界面新聞和新京報環(huán)境記者，關(guān)注氣候變化、生物多樣性等議題。