第三次聯(lián)合國(guó)住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(huì)（簡(jiǎn)稱“人居三”）是全球城市規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域規(guī)格最高、參與國(guó)家和人數(shù)最多的一場(chǎng)盛會(huì)，已于2016年10月在厄瓜多爾首都基多市落幕。但是，中國(guó)對(duì)“人居三”以及“人居”系列大會(huì)的了解是比較片面和碎片化的。一方面，人居大會(huì)二十年才開一次，國(guó)內(nèi)能獲取的相關(guān)資料非常有限。另一方面，中國(guó)開始積極主動(dòng)地參與國(guó)際事務(wù)的時(shí)間也不長(zhǎng)。

人居大會(huì)是什么？

1945年，羅斯福、丘吉爾和斯大林宣告，要建立一個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)來(lái)維持世界和平與安全，聯(lián)合國(guó)就此誕生。首批簽署《聯(lián)合國(guó)憲章》的成員國(guó)有50個(gè)，今天發(fā)展到193個(gè)。而聯(lián)合國(guó)主要的審議、政策制定和代表機(jī)關(guān)是聯(lián)合國(guó)大會(huì)，下轄我們熟知的開發(fā)計(jì)劃署、環(huán)境署、人居署、糧食署、難民署等運(yùn)作機(jī)構(gòu)。人居署于“人居一”大會(huì)后成立，是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)所有城市化和人居問(wèn)題的接口機(jī)構(gòu)，其歷史不到40年。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，人居大會(huì)是全球共商城市化挑戰(zhàn)應(yīng)對(duì)策略的聯(lián)合國(guó)高級(jí)別峰會(huì)。

1976年“人居一”在溫哥華召開，132個(gè)國(guó)家參會(huì)并分享了他們關(guān)于城市化的經(jīng)驗(yàn)和困惑，會(huì)議通過(guò)了《溫哥華人居宣言》及其行動(dòng)計(jì)劃。這次會(huì)議還決定于1977年12月成立聯(lián)合國(guó)人類住區(qū)委員會(huì)，即聯(lián)合國(guó)人居署的前身。

《溫哥華人居宣言》明確了應(yīng)形成全面綜合的策略應(yīng)對(duì)城市化問(wèn)題，要求各國(guó)制定國(guó)家戰(zhàn)略和政策，解決土地使用和土地權(quán)利、人口增長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施、基本服務(wù)、提供適當(dāng)住房和就業(yè)等問(wèn)題，同時(shí)考慮社會(huì)維度以及弱勢(shì)群體和邊緣人群的需求。

1996年，“人居二”在伊斯坦布爾召開。在此之前，1992年于里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)是可持續(xù)發(fā)展歷史上的里程碑?！叭司佣蔽{了許多里約會(huì)議的觀點(diǎn)，將“可持續(xù)發(fā)展”列為人居署的優(yōu)先工作，并提出了關(guān)于可持續(xù)城市化的目標(biāo)?！叭司佣蓖ㄟ^(guò)了《伊斯坦布爾人居宣言》及《人居議程》，確定了人居署的兩個(gè)主要工作目標(biāo)：確保人人享有適當(dāng)住房；保證在全球城市化進(jìn)程中人類住區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

而此次的“人居三”大會(huì)獲得了廣泛持續(xù)的關(guān)注，最終167個(gè)國(guó)家、3萬(wàn)人參會(huì)了大會(huì)。它使國(guó)際社會(huì)針對(duì)未來(lái)二十年的城市化挑戰(zhàn)和機(jī)遇取得共識(shí)，并將最終的成果凝聚于《新城市議程》中。這次所達(dá)成的共識(shí)，從整個(gè)準(zhǔn)備過(guò)程一直到會(huì)后，在以下問(wèn)題上出現(xiàn)了較大的爭(zhēng)議：

《新城市議程》與SDGs、巴黎協(xié)定是什么關(guān)系？

2015年通過(guò)的2015-2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（Sustainable Development Goals，簡(jiǎn)稱SDGs）和《巴黎氣候變化協(xié)定》是當(dāng)前階段聯(lián)合國(guó)在可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的兩個(gè)最重要的成果。

SDGs與人居會(huì)議素有淵源：1996年的《人居議程》為2000年通過(guò)的“聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)MDGs”奠定了基礎(chǔ)和預(yù)構(gòu)建了平臺(tái)。MDGs的時(shí)效是2000年-2015年，取代它的即是2015-2030發(fā)展目標(biāo)SDGs。SDGs在第11條“建設(shè)包容、安全、韌性、可持續(xù)的城市和人類住區(qū)”直接將城市作為了一個(gè)子項(xiàng)。而根據(jù)城市和地方政府聯(lián)合組織的報(bào)告，事實(shí)上SDGs所列169個(gè)目標(biāo)中有90個(gè)都是需要城市政府來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

而《巴黎協(xié)定》則是這三個(gè)文件中分量最重，也是最聚焦于單一問(wèn)題的。它是繼《京都議定書》后第二份有法律約束力的氣候協(xié)議，提出了本世紀(jì)末將全球平均升溫控制在與工業(yè)革命前相比高2攝氏度以內(nèi)的目標(biāo)，排放全球70%溫室氣體的城市同樣是完成巴黎協(xié)定任務(wù)的關(guān)鍵，除了150國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人外，也有近千名世界各地的市長(zhǎng)出席了巴黎氣候大會(huì)并承諾大力減排。

可見(jiàn)，SDGs和《巴黎協(xié)定》都認(rèn)識(shí)到城市是實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的關(guān)鍵行動(dòng)主體，并希望《新城市議程》成為其目標(biāo)理念付諸地方實(shí)踐的路線圖。而《新城市議程》最終文本中對(duì)此的回應(yīng)，引發(fā)了兩方面的討論意見(jiàn)。

一方面，人居三秘書長(zhǎng)霍安·克洛斯(Joan Clos)在閉幕式上說(shuō)，“《新城市議程》是SDGs的延伸”。C40城市氣候領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)執(zhí)行董事Mark Watts說(shuō)：“《新城市議程》將《巴黎協(xié)定》作為前提并引用了其長(zhǎng)期目標(biāo)，表明人居署認(rèn)識(shí)到氣候挑戰(zhàn)對(duì)于城市的重要性，他們將推動(dòng)韌性城市來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化及其他災(zāi)害，并作為未來(lái)城市發(fā)展的關(guān)鍵范式之一，這將帶來(lái)了巨大的機(jī)會(huì)和潛力。”

另一部分人則認(rèn)為《新城市議程》仍有所欠缺。聯(lián)合國(guó)長(zhǎng)期觀察員Felix Dodds給出了相當(dāng)尖銳的批評(píng)：“我們中許多人都認(rèn)為《新城市議程》應(yīng)該是SDGs和《巴黎協(xié)定》在區(qū)域和城市層面的補(bǔ)充，而現(xiàn)在它是個(gè)大而全的東西。人居署希望《新城市議程》和其他兩個(gè)文件平起平坐，這太難了。“

世界資源研究所的專家Holger Dalkmann認(rèn)為，“《新城市議程》沒(méi)有說(shuō)清楚怎么與其他兩個(gè)文件協(xié)同實(shí)施。不是每個(gè)國(guó)家都有那么多人手來(lái)跟進(jìn)這些工作。”

可以看出，贊同者對(duì)《新城市議程》帶來(lái)的機(jī)會(huì)寄予厚望，而批評(píng)者主要擔(dān)憂的是《新城市議程》難以順利實(shí)施，其出發(fā)點(diǎn)都是希望城市能作為關(guān)鍵行動(dòng)主體，去真正地?fù)肀ё兏铮瑢?shí)施轉(zhuǎn)型，引領(lǐng)人類向更加公平、可持續(xù)的方向發(fā)展。

雖然《新城市議程》的最終稿可能還不夠完美，但一個(gè)信息是明確的——誰(shuí)主導(dǎo)了全球的城市發(fā)展思想，影響了城市行動(dòng)實(shí)踐，誰(shuí)就將引領(lǐng)未來(lái)。

什么是市民權(quán)？

在《新城市議程》文本制定的討論過(guò)程中，爭(zhēng)議最大的兩個(gè)問(wèn)題，第一個(gè)是關(guān)于“Right to the city”的條款。Right to the city,《新城市議程》官方譯作“城市權(quán)”，本文建議譯作“市民權(quán)”，來(lái)源于列斐伏爾1967年提出的概念，涵蓋了一個(gè)人進(jìn)入城市、居住在城市、參與城市生活、平等使用和塑造城市的權(quán)利。

21世紀(jì)以來(lái)，市民權(quán)的運(yùn)動(dòng)在國(guó)際上風(fēng)起云涌，拉美是其最大陣營(yíng)，巴西、厄瓜多爾都將市民權(quán)寫入了憲法，此次人居三大會(huì)，拉美國(guó)家及一些民間團(tuán)體力挺《新城市議程》寫入“市民權(quán)”這一權(quán)利。

但是，美國(guó)、歐盟、俄羅斯、加拿大、日本、印度迅速提出反對(duì)意見(jiàn)，他們認(rèn)為當(dāng)前市民權(quán)僅是一種思潮，并未得到國(guó)際人權(quán)法的承認(rèn)。除此之外，這些國(guó)家各自有著其他的反對(duì)原因，例如，市民權(quán)理念強(qiáng)調(diào)貧民窟居民和移民也應(yīng)享有同等權(quán)益，這對(duì)于有數(shù)百萬(wàn)貧民窟居民的印度以及飽受難民問(wèn)題困擾的歐盟來(lái)說(shuō)都意味著更大的壓力。

由于市民權(quán)直接或間接地挑戰(zhàn)了資本和利益主導(dǎo)城市發(fā)展的合理性，于是形成了涇渭分明的支持派和反對(duì)派。

這一次拉美國(guó)家頑強(qiáng)地堅(jiān)持到了最后?！缎鲁鞘凶h程》在共同愿景中強(qiáng)調(diào)，每個(gè)城市居民應(yīng)當(dāng)不受任何歧視地平等享有適當(dāng)住房/就業(yè)機(jī)會(huì)/安全的糧食、水和衛(wèi)生設(shè)施/教育/基礎(chǔ)設(shè)施/能源/空氣質(zhì)量/公共空間等公共產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以及安全和平等的公眾參與渠道，不能讓任何一個(gè)人掉隊(duì)。

將“市民權(quán)”寫入這個(gè)級(jí)別的國(guó)際議程，是歷史性的突破，盡管終稿的措辭有所淡化，從“我們承諾”改到“我們致力于”，最終改為“我們共享這一愿景”。

這場(chǎng)博弈使我們看到，以人為本、公平普惠成為國(guó)際城市發(fā)展領(lǐng)域的關(guān)注焦點(diǎn)。以資本為動(dòng)力、以利益為標(biāo)桿的土地開發(fā)和空間發(fā)展模式在盛行一時(shí)之后，遭遇了發(fā)展中國(guó)家和不發(fā)達(dá)國(guó)家的廣泛抵抗，以廣大人民需求和權(quán)益為中心的城鎮(zhèn)化范式有可能成為歷史的新方向。

人居署何去何從？

《新城市議程》的另一個(gè)爭(zhēng)論焦點(diǎn)，關(guān)于人居署的機(jī)構(gòu)問(wèn)題。77國(guó)集團(tuán)（代表發(fā)展中國(guó)家的利益）倡議強(qiáng)化人居署的作用，由人居署主導(dǎo)“人居三”的后續(xù)實(shí)施工作，并擴(kuò)大機(jī)構(gòu)和增加理事會(huì)成員。而美國(guó)、日本等人居署主要出資國(guó)、理事會(huì)現(xiàn)有席位的持有國(guó)則提出反對(duì)。

最終77國(guó)集團(tuán)做出了妥協(xié)，其意見(jiàn)“強(qiáng)化和增強(qiáng)人居署的使命”在最終文本中被“提升人居署的效力”代替，人居署的作用也僅表述為“聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)可持續(xù)城市化和人類住區(qū)問(wèn)題的協(xié)調(diào)中心”。

而發(fā)達(dá)國(guó)家的妥協(xié)則是，承認(rèn)人居署的機(jī)構(gòu)問(wèn)題是可以納入會(huì)議討論范圍的。在人居三大會(huì)后，人居署的治理結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)能力將接受獨(dú)立評(píng)估。

《新城市議程》由誰(shuí)來(lái)實(shí)施？

人居三秘書長(zhǎng)克洛斯在聯(lián)合國(guó)官方刊物上刊文寫道：“人居三第一次將國(guó)家層面以下的各級(jí)政府視為特定機(jī)構(gòu)納入?yún)f(xié)商過(guò)程，這是國(guó)際城市治理運(yùn)動(dòng)的里程碑?！?/p>

地方政府團(tuán)體提出的加強(qiáng)國(guó)家和地方政府工作聯(lián)系、建立跨行政邊界的大都市區(qū)治理主體、立法促進(jìn)更先進(jìn)的市政融資等提議都在《新城市議程》的“城市治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)”一節(jié)被完整采納了?！缎鲁鞘凶h程》還肯定了以“合作伙伴大會(huì)”（ General Assembly of Partners，一個(gè)各民間利益相關(guān)方組成的團(tuán)體）為代表的非政府組織所做的“寶貴的貢獻(xiàn)”，這一成果被稱贊為“多邊主義的大勝利”。

但這還僅僅是文件制定過(guò)程的結(jié)束，未來(lái)的實(shí)施才是重頭戲。例如，雖有數(shù)百位市長(zhǎng)出席了人居三，可是不止一個(gè)人在發(fā)言中強(qiáng)調(diào)，盡管他們很愿意實(shí)施《新城市議程》，但只有在獲得額外的經(jīng)費(fèi)和增加機(jī)構(gòu)人手的前提下才有可能。

也有許多國(guó)家已經(jīng)作出了實(shí)施承諾并推出具體措施。歐盟提出了三項(xiàng)舉措：推動(dòng)通過(guò)《歐盟城市議程》；推進(jìn)歐盟城市與中國(guó)、美國(guó)等11個(gè)國(guó)家的城市間合作；建立全球統(tǒng)一的城市化統(tǒng)計(jì)度量標(biāo)準(zhǔn)。許多民間組織也表達(dá)了積極的實(shí)施意愿。

關(guān)于后續(xù)怎樣監(jiān)督和評(píng)估《新城市議程》的實(shí)施過(guò)程，當(dāng)前的計(jì)劃是聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)辦公室將從2018年開始，每4年公布一次《新城市議程》的實(shí)施進(jìn)展報(bào)告。2018年的報(bào)告是否能夠設(shè)計(jì)出一套各級(jí)行動(dòng)主體分工明確的實(shí)施監(jiān)測(cè)機(jī)制，將決定《新城市議程》的未來(lái)實(shí)施進(jìn)度。

雖然人居三的求索之路并非一帆風(fēng)順，贊譽(yù)與批評(píng)并存，共識(shí)與分歧交織，最終形成的《新城市議程》還是極具說(shuō)服力的：它是在盡力協(xié)調(diào)下形成的一個(gè)能令最多人滿意的最優(yōu)結(jié)果；它的勇敢和創(chuàng)新無(wú)疑將激勵(lì)城市問(wèn)題研究者和工作者捍衛(wèi)其事業(yè)，推動(dòng)其實(shí)施；它將影響全球各地的相關(guān)政策框架制定，也將觸發(fā)大量關(guān)于當(dāng)前和未來(lái)城鎮(zhèn)化模式的研究、實(shí)踐和反饋。

城市的未來(lái)勢(shì)不可擋，我們即將，或者已經(jīng)，生活在一個(gè)“城市星球”（planet of cities）之上。

（本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)cityif，經(jīng)刪減編輯，由作者授權(quán)轉(zhuǎn)載）