多年來(lái)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）堅(jiān)持定期制作國(guó)際發(fā)展合作報(bào)告，聚焦討論各類(lèi)具有全球影響力的治理政策問(wèn)題，以提煉最佳實(shí)踐，促成有利于包容性國(guó)際發(fā)展的政策與行動(dòng)變革。2021年12月21日，OECD如期發(fā)布《2021年發(fā)展合作報(bào)告：塑造公正的數(shù)字化轉(zhuǎn)型》（下稱(chēng)《發(fā)展合作報(bào)告》）（Development Co-operation Report 2021：Shaping a Just Digital Transformation）。

報(bào)告認(rèn)為，隨著人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興數(shù)字技術(shù)的飛速進(jìn)步，數(shù)字化轉(zhuǎn)型正在徹底改變?nèi)蚪?jīng)濟(jì)和社會(huì)治理模式。然而，受限于碎片化的全球數(shù)字治理規(guī)則、相對(duì)薄弱的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施，以及有待提高的民眾數(shù)字素養(yǎng)等因素，廣大發(fā)展中國(guó)家尚需要克服重重挑戰(zhàn)，方能在數(shù)字時(shí)代站穩(wěn)腳跟。因此，2021年《發(fā)展合作報(bào)告》整合來(lái)自多個(gè)國(guó)家政府、國(guó)際組織、學(xué)術(shù)界、企業(yè)界和民間機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家觀點(diǎn)與案例解析，就大力推動(dòng)以人為本、公平公正的包容性數(shù)字化轉(zhuǎn)型，支持發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)全球繁榮與穩(wěn)定的相關(guān)問(wèn)題提出了政策建議。在此，我們摘選報(bào)告部分章節(jié)予以編譯，從治理、經(jīng)濟(jì)、基建等維度介紹在全球新冠大流行背景下推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的國(guó)際實(shí)踐與政策趨勢(shì)。此文為第四篇。

包容性數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的組成要素 信息來(lái)自《發(fā)展合作報(bào)告》

澎湃新聞 王亦赟 制圖

邁入數(shù)字化時(shí)代，普遍覆蓋、穩(wěn)定高速的互聯(lián)網(wǎng)連接是維持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)繁榮不可或缺的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。近兩年的新冠大流行凸顯了一項(xiàng)嚴(yán)峻事實(shí)：缺少或失去網(wǎng)絡(luò)連接很可能意味著無(wú)法接收重要資訊信息、難以獲得醫(yī)療保健等公共服務(wù)、失去受教育機(jī)會(huì)，甚至?xí)I(yè)。然而，當(dāng)今全球仍有約49%的人口（近37億人）處于離線狀態(tài)，且大多屬于非洲、亞太、拉美等區(qū)域的最不發(fā)達(dá)中國(guó)家（LDC），特別是農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)。新冠疫情的蔓延令全球數(shù)字鴻溝再度加劇，無(wú)法使用互聯(lián)網(wǎng)的人們或?qū)⒈慌懦跀?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇之外，逐漸淪為數(shù)字邊緣人群。

由此可見(jiàn)，數(shù)字化并不只是大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)的代名詞，還必須解決涉及全球近半數(shù)人口的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施支撐問(wèn)題，以成就包容、普惠、有利于人民的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。通常，一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)連接按照層級(jí)大致可分為國(guó)家骨干網(wǎng)（或核心網(wǎng)）、中間一英里網(wǎng)絡(luò)（亦稱(chēng)為回程），以及最后一英里網(wǎng)絡(luò)（亦稱(chēng)為接入網(wǎng)），也是互聯(lián)網(wǎng)到達(dá)最終用戶(hù)和最終聯(lián)網(wǎng)設(shè)備的必經(jīng)路徑。在全球大多數(shù)國(guó)家已接入國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的背景下，造成37億離線人口的矛盾主要匯聚在了“最后一英里”網(wǎng)絡(luò)連接上。

在OECD《發(fā)展合作報(bào)告》的第22章“連接最后一英里的實(shí)用解決方案”（Practical Solutions to Connect the Last Mile）中，來(lái)自國(guó)際電信聯(lián)盟（International Telecommunication Union，ITU）的高級(jí)項(xiàng)目協(xié)調(diào)專(zhuān)員艾米納塔·艾瑪都·蓋爾伯（Aminata Amadou-Garba）分析了導(dǎo)致全球數(shù)十億人口缺少互聯(lián)網(wǎng)連接的主要原因，并提出了解決“最后一英里”連接問(wèn)題的政策建議。

報(bào)告指出，參照ITU2020年發(fā)布的《最后一英里互聯(lián)網(wǎng)連接解決方案指南》，造成全球數(shù)十億人處于離線狀態(tài)的原因主要在于缺乏可用的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和費(fèi)用可負(fù)擔(dān)的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，數(shù)字技能和素養(yǎng)差距，個(gè)人數(shù)字設(shè)備的可及性和可用性，以及對(duì)數(shù)字化與自身關(guān)聯(lián)度的感知和認(rèn)識(shí)不足等。相應(yīng)的，報(bào)告給出了一套包含四個(gè)步驟的政策制定方法，以促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施更廣泛的部署，具體包括：

步驟1：確定未獲得網(wǎng)絡(luò)連接和服務(wù)欠缺的區(qū)域

識(shí)別網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)于人口所在位置的地理限制是縮小網(wǎng)絡(luò)接入數(shù)字鴻溝的關(guān)鍵。然而，目前還沒(méi)有一個(gè)可供相關(guān)決策方參考的全球網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施通用數(shù)據(jù)集。ITU建議國(guó)際社會(huì)就此方面加強(qiáng)合作與交流。

步驟2：審議現(xiàn)有解決方案的各類(lèi)選項(xiàng)

在確定區(qū)域網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施狀況后，便可開(kāi)始比較現(xiàn)有技術(shù)、商業(yè)模式，以及各地網(wǎng)絡(luò)接入的法規(guī)和政策等。ITU《最后一英里互聯(lián)網(wǎng)連接解決方案指南》提供了全球常見(jiàn)的無(wú)線、有線和新興技術(shù)匯總表，并評(píng)估了它們的承載潛力和覆蓋面積，部署新網(wǎng)絡(luò)的成本和后續(xù)運(yùn)維費(fèi)用，以及是否適合在農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)部署等。

步驟3：選擇最適合特定區(qū)域狀況的可持續(xù)解決方案

確定可能影響特定區(qū)域網(wǎng)絡(luò)連接的限制因素，將有助于設(shè)計(jì)更加適合該區(qū)域的可持續(xù)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施部署方案。需要納入考慮的相關(guān)因素包括：一、連接成本的可負(fù)擔(dān)性；二、當(dāng)?shù)厝丝诰唧w的網(wǎng)絡(luò)使用需求；三、基建投資模式的經(jīng)濟(jì)可行性；四、當(dāng)?shù)乇O(jiān)管政策可能造成的阻礙；五、網(wǎng)絡(luò)接入解決方案的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

步驟4：實(shí)施干預(yù)措施，以擴(kuò)展可持續(xù)的網(wǎng)絡(luò)連接服務(wù)

最后一步是實(shí)施一定的市場(chǎng)和政策干預(yù)。ITU在《最后一英里互聯(lián)網(wǎng)連接解決方案指南》中通過(guò)研究世界各地已采用的123項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)連接干預(yù)措施，總結(jié)出了幾種可有效擴(kuò)展網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)覆蓋的政策，包括：

第一，簡(jiǎn)化農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)網(wǎng)絡(luò)接入的審批程序。例如，坦桑尼亞為鼓勵(lì)微型移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商向農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)人口提供手機(jī)上網(wǎng)服務(wù)，給其發(fā)放專(zhuān)門(mén)的運(yùn)營(yíng)許可證，使他們不用象其他類(lèi)型網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商那樣在開(kāi)展新業(yè)務(wù)之前履行復(fù)雜的審批手續(xù)。

第二，適當(dāng)降低網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)許可證費(fèi)用，以減輕部署無(wú)線技術(shù)和獲取頻譜的成本壓力。例如，墨西哥的《聯(lián)邦電信和廣播法》專(zhuān)門(mén)為用于社區(qū)、教育和科學(xué)目的頻譜頒發(fā)“社會(huì)使用”特許資格，以降低相關(guān)用戶(hù)的網(wǎng)絡(luò)連接費(fèi)用。

第三，加強(qiáng)公私合作治理，采取有效措施促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，吸引新的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入市場(chǎng)，并激勵(lì)現(xiàn)有運(yùn)營(yíng)商擴(kuò)大規(guī)模，從而分散網(wǎng)絡(luò)連接風(fēng)險(xiǎn)。

第四，鼓勵(lì)混合融資，整合商業(yè)資本、政府投入、公益援助等資源，建立靈活、有彈性的融資機(jī)制，以降低因農(nóng)村與偏遠(yuǎn)地區(qū)需求不確定或增長(zhǎng)滯后所造成的網(wǎng)絡(luò)接入財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第五，實(shí)施稅收優(yōu)惠，降低網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商成本。例如，肯尼亞對(duì)移動(dòng)手機(jī)免征16%的增值稅，不僅明顯提升了移動(dòng)通信服務(wù)的銷(xiāo)售量，還大幅改善了當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)絡(luò)接入狀況。

除了以上四個(gè)步驟，報(bào)告還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)普遍網(wǎng)絡(luò)連接還應(yīng)當(dāng)采取包容性的協(xié)同治理方法，構(gòu)建各國(guó)和各利益攸關(guān)方的合作網(wǎng)絡(luò)，聚合更多有利于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施部署的資源?？傮w而言，政策制定者更宜采用既具有創(chuàng)新性但又技術(shù)中立的復(fù)合性方法，以克服數(shù)字技術(shù)、技能和監(jiān)管障礙，有效消除“最后一英里”互聯(lián)網(wǎng)接入的數(shù)字鴻溝。