2017年可以稱作泰國(guó)“新戰(zhàn)略元年”，執(zhí)政三年的巴育軍政府出臺(tái)了《未來(lái)二十年國(guó)家戰(zhàn)略（2017-2036）》，旨在將泰國(guó)發(fā)展成為“安全、富裕、永續(xù)”的國(guó)度。

作為軍政府嫡系，泰國(guó)國(guó)防部行動(dòng)迅速，按照國(guó)家戰(zhàn)略指導(dǎo)精神，密集出臺(tái)《國(guó)防部國(guó)防戰(zhàn)略（2017-2036）》、《國(guó)防部管理及架構(gòu)調(diào)整規(guī)劃（2017-2026）》，以及2月27日剛剛通過(guò)的《國(guó)防部能力發(fā)展計(jì)劃（2017-2026）》等配套戰(zhàn)略規(guī)劃，以建設(shè)一支“高效精干、規(guī)模適中、裝備技術(shù)先進(jìn)、能遂行多樣化任務(wù)的軍隊(duì)”。

就目前泰國(guó)軍方披露的信息來(lái)看，人力資源制度、國(guó)防工業(yè)體系、網(wǎng)絡(luò)安全等新興安全領(lǐng)域等方面的改革是其重點(diǎn)方向，而與官兵切身利益最為密切的便是人力資源制度體系改革。

泰國(guó)著名學(xué)者甘達(dá)?娜瑙2014年曾寫過(guò)一篇名為《失業(yè)將軍》的文章，在網(wǎng)絡(luò)上傳播甚廣。這篇文章的起因是，有報(bào)道稱，兩位泰國(guó)將軍去警署舉報(bào)一名男子“蔑視泰國(guó)歷史上的著名君主納黎萱大帝”，指控其觸犯了“蔑視君主罪”。甘達(dá)?娜瑙因此質(zhì)疑，為何泰國(guó)軍隊(duì)的將軍們?nèi)绱酥e，竟然有閑情逸致為了“根本算不上事的事”去警署報(bào)案。這則故事之所以引起熱議，正是因?yàn)槠湔鎸?shí)反映了泰國(guó)軍隊(duì)長(zhǎng)期存在的痼疾——頭重腳輕，人浮于事。

泰國(guó)總兵力約為30萬(wàn)，其中少將以上的高級(jí)軍官便有1500位之多。而兵力遠(yuǎn)多于泰軍的美軍（約130萬(wàn)戰(zhàn)斗部隊(duì)，美國(guó)國(guó)防部2017年數(shù)據(jù)，編者注），將軍人數(shù)總共才不到1000人。如果再計(jì)算一下將軍數(shù)量與總?cè)丝诘谋戎?，泰?guó)將軍比重之高更是令人咋舌。有人做過(guò)一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，泰軍將軍數(shù)量竟然多于該國(guó)的大學(xué)教授，堪稱“將軍之國(guó)”。

2008年，泰國(guó)國(guó)防部啟動(dòng)了一項(xiàng)“將軍減半”的精兵計(jì)劃，計(jì)劃于2008-2028年大幅縮減國(guó)防部系統(tǒng)內(nèi)的將軍職位，以年均2.5%的速度，由最初的768個(gè)職位降至384個(gè)職位，主要撤銷國(guó)防部常駐軍官等非指揮崗位。同時(shí)，特別技術(shù)軍官崗位的特別上校由原先的2698個(gè)職位降至1349個(gè)職位。

然而，自計(jì)劃啟動(dòng)起，出于種種原因，有數(shù)據(jù)顯示將軍人數(shù)不減反增。自2014年軍政府上臺(tái)執(zhí)政后，為繼續(xù)推動(dòng)此項(xiàng)計(jì)劃，以“先提后退”和“現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)”的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)各層級(jí)軍官尤其是將官提前兩年退休。政策規(guī)定，凡是申請(qǐng)?zhí)崆皟赡晖诵菡?，不僅可以直接以高一級(jí)軍銜退休，且可以得到數(shù)目不菲的一筆獎(jiǎng)勵(lì)金。在此政策的推動(dòng)下，2015、2016兩年間共有9000名軍官成功早退，而申請(qǐng)于2017年提前退休的軍官人數(shù)更高達(dá)6000人。與此同時(shí)，泰國(guó)國(guó)防部還減少了泰軍軍事預(yù)科學(xué)校及尉官學(xué)校招生員額，從源頭上減少潛在軍官的數(shù)量。

文職人員半邊天

泰國(guó)軍隊(duì)人力資源制度改革的另一項(xiàng)重要內(nèi)容是國(guó)防文職公務(wù)員制度的確立。文職人員在泰國(guó)軍隊(duì)中由來(lái)已久，但一直缺乏明晰的職業(yè)界定。2008年頒布的《國(guó)防部組織法》將國(guó)防文職公務(wù)員的性質(zhì)定位為軍隊(duì)人才隊(duì)伍的重要組成部分。2009年，國(guó)防部常務(wù)次長(zhǎng)辦公室秘書局組織“將國(guó)防文職公務(wù)員體系付諸實(shí)踐”研討會(huì)，對(duì)文職人員的性質(zhì)、編制、類型、來(lái)源、待遇等問(wèn)題均進(jìn)行了深入研討，并將研討內(nèi)容提交國(guó)防部審議。按照當(dāng)時(shí)設(shè)定的進(jìn)度時(shí)間表，此項(xiàng)制度當(dāng)于2012年左右最終落實(shí)。但由于種種原因，一拖再拖，后因政局變化而被鎖進(jìn)了文件柜。

此次軍改，泰國(guó)國(guó)防部重啟國(guó)防文職公務(wù)員制度建設(shè)，將其作為一項(xiàng)重要改革舉措積極推進(jìn)。2017年1月30日，泰國(guó)國(guó)防部委員會(huì)會(huì)議通過(guò)《國(guó)防文職公務(wù)員條例》，旨在以非現(xiàn)役文職人員代替軍人執(zhí)行部分非軍事崗位任務(wù)。國(guó)防文職公務(wù)員共分五類：通用類、學(xué)術(shù)類、指導(dǎo)類、管理類以及教學(xué)研究類，待遇與同級(jí)別軍官及普通政府公務(wù)員相同，未來(lái)可在政府各部門間實(shí)現(xiàn)崗位調(diào)動(dòng)。年滿60歲后，如果政府需要，可繼續(xù)擔(dān)任公職至70歲。文職公務(wù)員制度的確立，將有效促進(jìn)泰國(guó)軍隊(duì)內(nèi)部架構(gòu)合理設(shè)置，強(qiáng)化對(duì)專業(yè)技術(shù)人才的保留使用，并有助于加快軍隊(duì)職業(yè)化進(jìn)程。

真刀真槍預(yù)備役

泰國(guó)軍隊(duì)預(yù)備役制度上可追溯至公元13世紀(jì)的素可泰王朝。當(dāng)時(shí)的泰國(guó)尚無(wú)常備軍，成年男子均為軍士，平時(shí)勞作，戰(zhàn)時(shí)持戈?？芍^是“無(wú)軍民之分，聚以成軍，散則為民”。

19世紀(jì)，泰國(guó)仿照西方建立常備軍制度。1932年，泰國(guó)開(kāi)始對(duì)青少年實(shí)施軍訓(xùn)，以培養(yǎng)后備軍事力量。1948年，成立國(guó)土保衛(wèi)廳，負(fù)責(zé)軍隊(duì)預(yù)備役事務(wù)。1960年，頒布《促進(jìn)軍事科目訓(xùn)練法》。2001年，合并國(guó)土保衛(wèi)廳和陸軍預(yù)備役廳，組建預(yù)備役司令部，并于次年更名為保衛(wèi)國(guó)土司令部。盡管泰國(guó)預(yù)備役制度一直存在，但從來(lái)沒(méi)有制訂過(guò)專門法律予以規(guī)范，而且，在實(shí)踐中更多的也只是走走過(guò)場(chǎng)。

2014年軍政府上臺(tái)后，決定完善軍隊(duì)預(yù)備役制度。2015年11月12日，泰國(guó)國(guó)家立法議會(huì)通過(guò)《預(yù)備役法》，首次以法律形式確定預(yù)備役制度。國(guó)家層面上，成立預(yù)備役委員會(huì)，由總理或由總理指定一名副總理?yè)?dān)任委員會(huì)主席。平時(shí)，國(guó)防部有權(quán)依法對(duì)全國(guó)約120萬(wàn)名預(yù)備役人員以每年2.5%的比例進(jìn)行召返訓(xùn)練、考核或執(zhí)行任務(wù)。如在戰(zhàn)時(shí)，則有權(quán)召其入伍參戰(zhàn)。法律詳細(xì)規(guī)定了預(yù)備役人員的來(lái)源、義務(wù)、紀(jì)律、處罰等內(nèi)容，包括國(guó)家征召時(shí)預(yù)備役人員工作單位所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)及違法者的處罰方式。

2016年7月29日，泰國(guó)政府召開(kāi)預(yù)備役力量委員會(huì)會(huì)議，研究制訂《國(guó)防部有關(guān)預(yù)備役力量事務(wù)規(guī)則》和《國(guó)防部預(yù)備役力量權(quán)益條例》作為2015年《預(yù)備役法》的補(bǔ)充法律文件，細(xì)化了有關(guān)預(yù)備役人員參加訓(xùn)練、執(zhí)行任務(wù)時(shí)的權(quán)利與義務(wù)，尤其對(duì)預(yù)備役人員的酬勞、津貼、伙食費(fèi)、房租費(fèi)、交通費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確。目前，國(guó)防部已根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，開(kāi)始分批對(duì)預(yù)備役人員實(shí)施軍訓(xùn)。

改革道路阻且長(zhǎng)

近十年來(lái)，泰國(guó)政局紛亂，“紅黃相爭(zhēng)”，各派力量如“走馬燈”般來(lái)回穿梭，軍隊(duì)則忙于在政治舞臺(tái)上大秀肌肉。如此，不僅沉疴痼弊愈見(jiàn)加重，且還得招架來(lái)自民眾對(duì)其執(zhí)政合法性及執(zhí)政能力的質(zhì)疑。因此，此番人事制度改革，有“一石多鳥”之功效。無(wú)論是國(guó)防部系統(tǒng)將軍數(shù)量減半，還是建立國(guó)防文職公務(wù)員制度，都是軍方選擇“刀口向內(nèi)”，首先從自己人身上動(dòng)刀。此舉既向民眾顯示軍隊(duì)“刮骨療毒”之決心，在“還政于民”之前樹立良好形象，又能借軍人集團(tuán)仍執(zhí)政之機(jī)，排除外界干擾，切實(shí)將改革方案落實(shí)到位。

巴育自執(zhí)政以來(lái)，以強(qiáng)勢(shì)而著稱，此次軍改如此大刀闊斧，干脆利落，彰顯了其雷厲風(fēng)行的強(qiáng)人做派。然而，改革必然會(huì)有阻力，尤其是人力資源制度改革，涉及到官兵切身利益，更是容易得罪人。即使國(guó)防部發(fā)言人反復(fù)向各路媒體表態(tài)，“改革急不得，要循序漸進(jìn)”，但來(lái)自軍隊(duì)內(nèi)外的阻力顯而易見(jiàn)。

就軍隊(duì)內(nèi)部而言，高官崗位銳減及文職人員制度推進(jìn)都有可能形成改革的阻力。因崗位銳減而不得不選擇領(lǐng)一筆錢提前退休，是很多高級(jí)軍官情非得已之下被迫做出的選擇。泰國(guó)軍隊(duì)內(nèi)部山頭林立，派系眾多，“軍中大佬”們?yōu)楸３指髋衫嫫胶?，在上將、中將等高?jí)軍官崗位的分配上盡量做到“利益均沾”。盡管不少崗位都是“國(guó)防部特別常駐軍官”之類的“有名無(wú)實(shí)”的閑職，但由于高貴的社會(huì)地位和優(yōu)渥的福利待遇，大家仍甘之如飴。正是因?yàn)榉侵笓]崗位設(shè)置太多，且高級(jí)軍事指揮崗位定級(jí)過(guò)高，導(dǎo)致現(xiàn)在泰國(guó)將軍人滿為患。一位1975年被授予少將軍銜的將軍在其自傳中寫到，他晉升少將時(shí)，泰軍僅有5名上將，人稱“五虎”。然而，如今泰軍上將人數(shù)恐怕一個(gè)加強(qiáng)排都不止。巴育現(xiàn)如今要?jiǎng)舆@塊大蛋糕，無(wú)疑將面臨來(lái)自軍隊(duì)高官群體巨大的壓力。

此外，國(guó)防文職公務(wù)員制度的設(shè)立，可能令軍內(nèi)一大批中階軍官面臨“軍裝換西裝”的尷尬局面。實(shí)際上，這項(xiàng)改革2006年就開(kāi)始啟動(dòng)，但十年都沒(méi)進(jìn)展，其中很大一個(gè)原因就是遭到軍隊(duì)內(nèi)部抵制。2010年曾經(jīng)傳出要將所有特別上校改為國(guó)防文職人員的說(shuō)法，結(jié)果各種怨言、嘆息、吐槽充斥著泰國(guó)軍事論壇，有人留言：“我參軍是為了軍人的榮譽(yù)，如果穿不了軍裝，我希望戰(zhàn)死在沙場(chǎng)?！毖巯麓嬖谶@種思想的人也大有人在，這將是巴育政府必須面對(duì)的另一層壓力。

就軍隊(duì)外部而言，改革將遭遇政黨、權(quán)貴階層及普通民眾的多重壓力。民主黨議員、前外交部長(zhǎng)格西?披隆認(rèn)為泰國(guó)應(yīng)該實(shí)施徹底的軍事改革，他提議將泰國(guó)武裝部隊(duì)司令部這個(gè)機(jī)構(gòu)整體裁撤，將其職能并入國(guó)防部，這樣便可大幅縮減高官數(shù)量。盡管擁有上將軍銜的武裝部隊(duì)最高司令其實(shí)只是一個(gè)閑職（泰軍真正的“龍頭老大”是陸軍司令），而且武裝部隊(duì)司令部與國(guó)防部次長(zhǎng)辦公室在很多職能上都存在重復(fù)，但真正要把整個(gè)機(jī)構(gòu)和最高司令職位撤銷，恐怕也是強(qiáng)“軍政府”所難。

民眾對(duì)軍改的意見(jiàn)主要是針對(duì)《預(yù)備役法》。這部法令在2015年公布后曾一度引發(fā)社會(huì)恐慌和抵制，反對(duì)聲音非常強(qiáng)烈，且精英與普通大眾均懷有不滿。對(duì)于精英階層來(lái)說(shuō)，盡管泰國(guó)成年男子在法律上都有服兵役的義務(wù)，但很多權(quán)貴子女會(huì)有很多辦法規(guī)避。比如，在高一到高三，泰國(guó)學(xué)生如果能參加國(guó)土保衛(wèi)司令部組織的國(guó)土保衛(wèi)課程，就可以免服兵役。但由于學(xué)校名額有限，并非所有人都有這樣的機(jī)會(huì)。但是，《預(yù)備役法》規(guī)定，這些人今后都有義務(wù)隨時(shí)受召入伍，每年需訓(xùn)練60天——這相當(dāng)于過(guò)去學(xué)習(xí)的課程都不作數(shù)了。

對(duì)于絕大部分普通民眾來(lái)說(shuō)，他們主要擔(dān)心的是人身自由受到影響；對(duì)于企業(yè)主來(lái)說(shuō)，擔(dān)心的是不得不支付被召參加訓(xùn)練的雇員的工資，且有可能面臨無(wú)人干活的困境，而遭受經(jīng)濟(jì)損失。此外，泰國(guó)安全環(huán)境相對(duì)優(yōu)越，例如就有人質(zhì)疑在國(guó)家安全形勢(shì)并未十分惡化的情況下，為何要將普通民眾也納入軍事體系。泰國(guó)著名網(wǎng)站“民意網(wǎng)”就《預(yù)備役法》進(jìn)行民意調(diào)查，共有1721位網(wǎng)友參與投票，其中支持者僅143人，而反對(duì)者高達(dá)1578人，比例高達(dá)92%！

凡此種種，都將是泰國(guó)政府在眼下及未來(lái)的改革及施政中都不得不面對(duì)的挑戰(zhàn)。如何在打破原有利益格局的同時(shí)，建立起新的利益平衡？如何讓民眾實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的相統(tǒng)一？軍改之路還很漫長(zhǎng)，但軍政府承諾的“還政于民”期限即到，相信作為政治強(qiáng)人的巴育具有充足的智慧，妥善解決這些問(wèn)題，將軍改進(jìn)行到底。

（作者系中國(guó)南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心研究員）