【編者按】

中國銀監(jiān)會主席郭樹清在改革開放30年之際著文《“改革戰(zhàn)略及其選擇”的回顧與檢討》（收錄于《中國經(jīng)濟50人看三十年：回顧與分析》，2008年，中國經(jīng)濟出版社）。

深度參與了中國經(jīng)濟改革規(guī)劃工作的郭樹清，在這篇文章中回顧了當年的改革戰(zhàn)略選擇，并對其后直至2008年的改革進程進行了反思。

澎湃研究所分四篇刊發(fā)郭樹清《“改革戰(zhàn)略及其選擇”的回顧與檢討》一文。以下為第二篇。

80年代中期有關改革推進方式的爭論

十二屆三中全會吹響了全面改革的號角,甚至在這次全會召開之前,各地的改革和發(fā)展步伐都已加快。改革戰(zhàn)略是理論界的熱門話題,更是實際部門的操作課題。然而不同意見紛呈,政策研究領域爭論異常激烈。焦點有五個方面。

1.推進改革的力度與經(jīng)濟增長速度之間如何平衡。這個問題注定不好處理。從理論上說改革與發(fā)展之間沒有任何矛盾,改革不是為了改革,改革是為了發(fā)展。問題在于改革不僅在長遠要促進發(fā)展,而且必須在短期內就帶來發(fā)展的成效,否則改革就不會受到普遍的支持和歡迎。在遇到改革措施出臺與經(jīng)濟高速增長有矛盾時,決策取舍就尤為艱難,常常會猶豫再三。另一方面,局部與全局,微觀與宏觀本來就不會一樣,地方和企業(yè)很少批評“過熱”,常常抱怨“太緊”。1985年接連召開數(shù)次省長會議,企圖說服大家減少投資,放慢速度,實際收效甚微。由于增長過快必然引起某些部門的供應緊張,更嚴重的是物價總水平會明顯上漲,因此,不僅改革難以順利實施,就是發(fā)展自身也無法得以持續(xù)。

1984年在這個問題上發(fā)生嚴重分歧的直接原因是,全面改革正在醞釀方案,與此同時,國民經(jīng)濟在上一年較高速度的基礎上逐月升溫,由于價格改革又是擬議改革的主要內容,通貨膨脹顯見為頭號威脅。一些經(jīng)濟學家憂心忡忡。但是在另一些經(jīng)濟學家看來,中國經(jīng)濟好不容易結束了調整時期,現(xiàn)在正是“高速起飛”的良好時機,至于通貨膨脹高一點,只要經(jīng)濟高速增長,收入就會超過物價上漲,從根本上來說不會出大的麻煩。甚至還有人認為,無論是改革還是“起飛”都需要通貨膨脹來充當潤滑劑,高通脹是高增長的“典型現(xiàn)象”。爭論本身并沒有形成共識,還是形勢比人強。到1984年底,銀行貸款比上年增長將近30%,貨幣發(fā)行擴大了將近50%,外匯結存減少,物價上漲,北京等城市出現(xiàn)搶購。事實告訴了我們一個簡單的道理:只要在政策指導上對脫離實際的高速度有一點偏愛,只要在思想上為通貨膨脹留下一條縫隙,經(jīng)濟過熱和物價上漲就會加倍發(fā)展。

1985年是“宏觀調控”這個概念最流行的時候,我們在研究起草改革總體規(guī)劃時,特別重視改革推出的宏觀經(jīng)濟條件問題,為此專門列出一個階段,稱之為“治理經(jīng)濟環(huán)境”。這一年也召開了第一次國際宏觀經(jīng)濟研討會,即“巴山輪”會議。得益于世界銀行林重庚先生的協(xié)調組織,會議邀請到了詹姆斯(托賓、阿力克)凱恩克勞斯、埃明格尓、布魯斯、科尓內、白特以及小林實等著名專家學者。作為與會代表,我親耳聽到來自多個國家的學者和專家異口同聲強調保持總量平衡的重要性,并且以他們的切身經(jīng)歷告誡中國政府和學界,通貨膨脹政策絕對得不償失。然而促成1985年實施宏觀緊縮政策的更主要原因是中央老一輩領導人高度一致的看法,他們的經(jīng)驗來自建國以來的經(jīng)濟工作,在絕大多數(shù)年份里激進冒進的指導思想造成了災難性后果,而且直到20世紀80年代前期國民經(jīng)濟還處于調整時期。

1986年經(jīng)濟增長速度明顯回落,市場關系也開始寬松。然而,高速度和通貨膨脹依然具有很大的吸引力,1987年一切又卷土重來,到了1988年當提出“價格改革闖關”時,激烈沖突終于不可避免了。起了火上澆油作用的是,南美的所謂高通脹高增長經(jīng)驗。阿根廷總統(tǒng)阿方欣幽默地告訴我國領導人,你們這點通貨膨脹不算什么,阿根廷通貨膨脹問題的解決不可能寄希望于下一屆總統(tǒng),恐怕要寄希望于下一任上帝了。這個故事引起的笑聲音猶在耳,全國就爆發(fā)了搶購風潮。價格改革方案被迫修改,事實上已宣布推遲。

2.政府在開放市場過程中怎樣發(fā)揮作用。《改革戰(zhàn)略及其選擇》花了較大篇幅分層次討論了國家與市場的關系問題,將我所持意見闡述得已經(jīng)比較充分。當時比較有影響的還有兩種不同意見,一種是堅持國家計劃為主,市場調節(jié)為輔；另一種則認為政府應退出經(jīng)濟領域,讓市場自己去發(fā)揮作用。在前者看來,過去計劃經(jīng)濟的低效率,主要是方法不科學；在后者看來,政府做任何事情都是盲目的,而且還難免犯官僚主義。

除了目標模式的差異之外,改革推進方式上的最大分歧是改革本身可不可設計,要不要進行總體規(guī)劃。要全部介紹這方面的討論,可能需要寫一部專著,其實問題本身并沒有那么復雜。我們持堅決的肯定態(tài)度,另一些同事和朋友則持比較堅決的否定態(tài)度。在他們看來,改革就是放開市場,放開所有制形式。這實際上又導致改革要不要劃分階段,怎么劃分階段的問題,最終實際上還歸結到要不要長期打算,要不要實行漸進路線等等。令人高興的是,改革的總體規(guī)劃工作最終在爭論聲中越來越受到各方面的重視。繼1985和1986年的大規(guī)模集中研究之后,1987年李鐵映同志親自倡導和主持了“三、五、八”規(guī)劃。之后,國家計委、國家體改委都組織了多次有關改革的專題規(guī)劃研究。

為了讓市場發(fā)揮基礎性作用,政府有責任先在一定程度上調整理順經(jīng)濟結構,否則市場就會發(fā)生很大的扭曲,其導向作用勢必會帶來很大的負面作用。因此,人們提出了一個問題:改革與調整經(jīng)濟結構的關系。事實上中央從1979年確定的方針就是調整優(yōu)先,而且曾經(jīng)明確宣布整個“六五”時期都要以調整為主線。但是,單純依據(jù)計劃行政手段進行的調整既力量有限又容易走偏方向,因此很早就出現(xiàn)了兩種觀點,一種是先調整后改革,一種是以改革促調整。我們的看法是,兩者之間相互依賴,可以互相促進。實際的演進過程不那么理想。

當時已經(jīng)看到兩種不合理現(xiàn)象,一是加工工業(yè)發(fā)展很快,與此同時能源交通等基礎產業(yè)越來越滯后；二是同一行業(yè)中,技術工藝落后的企業(yè)常常比技術工藝先進的企業(yè)發(fā)展速度更快。當時還沒有為大家所注意的另一個問題是,沿海地區(qū)引進外資生產的產品集中于低附加價值領域。兩年后,也就是1988年初,一個名叫陳棣的人從美國寫來一封信,引起了多位高層領導的重視。當時中央剛剛采納了國家計委經(jīng)濟研究所王建等同志的建議,決定實施沿海經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略,加入國際經(jīng)濟大循環(huán)。來信者高度評價了這個決策,同時他提出“要正視沿海發(fā)展開放型經(jīng)濟中的一個薄弱環(huán)節(jié)”,要研究“如何發(fā)展高附加值產品”,“這個問題不解決好,中國沿海的外向型經(jīng)濟始終是被動的,有被人拖著跑的危險”。隔了多年之后,我們再看這封信所提的意見,仍然有芒刺在背的感覺。政府的經(jīng)濟權力結構已經(jīng)發(fā)生很多變化,但是對于彌補市場不足、引導市場發(fā)展方向來說,所做的又非常有限。

3.改革中如何處理好中央和地方的關系。中國經(jīng)濟改革在很大程度上表現(xiàn)為中央向地方分權,沒有這種分權,市場機制是無法形成的,但是,僅只有行政性的權力結構調整,也不會自然生長出市場經(jīng)濟來。要害在于,地方政府不能像過去一樣采用計劃和行政命令方式來管理企業(yè)和市場。這種擔憂沒有成為很嚴重的問題。到20世紀80年代中期,說到中央和地方關系,有另外兩種截然相反的擔憂。

一種是害怕中央收回給東南沿海的自主權,認為中國太大,包袱太重,整體改革開放不可能太快,只能放開讓地方去試去闖。這種看法不無道理,但是當價格和稅收政策不統(tǒng)一,甚至制度不統(tǒng)一,那勢必會引起許多混亂和沖突。這時一有要求統(tǒng)一的聲音,就會使這些地方非常敏感。時間一久,學界甚至出現(xiàn)了所謂“經(jīng)濟聯(lián)邦制”的設想。這就是《改革戰(zhàn)略及其選擇》中提到的,所謂先搞“地方割據(jù)和區(qū)域市場”,“在相當長的歷史時期之后,統(tǒng)一市場才有可能提上日程”。另一種擔心是害怕地方財大氣粗,逐漸不聽中央招呼。這種擔心不僅存在于一些部門,不僅是一部分經(jīng)濟學家的看法,甚至也是許多國際機構和外國學者的看法。記得當年每有世界銀行的代表團來華,座談會上必有人會提出,省市會不會不執(zhí)行中央的宏觀調控政策等等問題。人們顯然低估了中國作為統(tǒng)一民族國家的巨大凝聚力。況且市場經(jīng)濟在本性上就傾向于擴大交易,消除壁壘,因此改革越深化,國家越統(tǒng)一。這一點得到了完全的證明。

從《改革戰(zhàn)略及其選擇》一文可以看出,筆者堅信全國統(tǒng)一市場的合理性和必要性。1985年總體規(guī)劃工作的最直接成果是,多數(shù)人認可,經(jīng)濟改革必須在三個方面配套協(xié)調,這就是建立自主經(jīng)營自負盈虧的企業(yè),形成競爭性的市場體系,構筑起以間接控制為主的宏觀調控體系。在地方分權模式下,最令人擔憂的正是這三個方面的目標能否同步推進,然而它們沒有成為問題。

4.混合模式與價格“雙軌制”。從計劃經(jīng)濟到商品經(jīng)濟,這種轉變無疑是根本性的,即使在20世紀80年代初期的研究中,人們就提出了過渡的重要性。經(jīng)濟體制是一個有機整體,不可能采取中斷運行的方式來進行改革,因此,在過渡時期內,新舊兩種體制因素的并存不可避免。我們提出的原則是:進行改革的方面,要有各方面的條件保證改革的實現(xiàn)和鞏固；暫時不能改革的方面,要有各種非常措施使其不發(fā)揮太大的消極作用。這就是說,過渡時期的體制也應是一個暫時保持統(tǒng)一的體制,這樣才能保持經(jīng)濟正常運行,改革不致夭折。具體來說,矛盾和沖突不太激烈的過渡模式應當是一種混合模式,有的產品或部門實行指令性計劃,有的實行指導性計劃,有的實行市場調節(jié)?？傮w上看,中國改革采取了這種方式。

然而,中國也確實曾經(jīng)有過一種獨特的過渡形式,這就是生產資料“雙軌制”,即同一產品,既有指令性計劃管理的部分,也有非指導性計劃或市場調節(jié)的部分。社會主義國家的消費品供應或多或少都實行過價格雙軌制,中國也不例外。只要實行配給制的同時又有農貿市場或自由市場,必然發(fā)生同種產品兩種價格或三種價格。1978年,國務院在醞釀提高糧食價格時,姚依林同志就提出了“糧價三層樓”的設想,到年底中央十一屆三中全會決定,統(tǒng)購部分提價20%,超購部分提價50%。生產資料價格雙軌制,起源于1981年,當時國務院對石油工業(yè)部實行產量包干政策,規(guī)定完成包干任務后多出的部分,可以按國際市場價在國內銷售,也可由外貿部門出口。1982年,國務院批準,大慶油田超產原油可賣到計劃內價格的6.44倍,其他油田可賣到5.32倍。1983年國務院批準對成品油也實行部分的雙軌制價格,同時對22個煤炭礦務局實行超產加價25%-50%的政策。1984年國務院在擴大國營工業(yè)企業(yè)自主權的暫行規(guī)定中,允許企業(yè)有一定的產品自銷權,價格可限定在國家定價的20%以內,之后于1985年初取消了限制,原因是發(fā)現(xiàn)有人倒賣限價產品牟取巨額差價好處,計劃外產品價格實行隨行就市。

價格“雙軌制”的產生有其必然性和合理性,但是它帶來的負面影響是破壞性的。因此許多經(jīng)濟學家在1984年提出了嚴厲的批評意見,但是另一些經(jīng)濟學家卻覺得這不失為一個好的過渡辦法,雙方發(fā)生了激烈的爭論。從政策實踐的角度來看,問題在1985年已暴露得比較充分,1986年已開始考慮如何盡早并軌的方案。但是由于種種原因,20世紀90年代前期才最終結束了生產資料雙軌制格局。

5.承包制與價、稅、財配套改革。承包制從農村進入城市,曾經(jīng)是主要的改革舉措,發(fā)揮過非常積極的作用。但是,不論是企業(yè)、部門,還是地方政府的包干,很快就暴露出消極影響。然而,如果讓企業(yè)以市場為導向,那必須有一個基本正常的市場,最起碼的條件是價格形成、稅負水平、財政政策都比較合理,政府的計劃干預、投資審批、物資分配比較確定,此外還有融資環(huán)境、貿易條件比較公平,等等,一句話,就是要把這些基本的經(jīng)濟關系理順。

相當數(shù)量的老一輩經(jīng)濟學家們從改革之初就在思考謀劃這項工作,到20世紀80年代中期又有一大批中青年經(jīng)濟工作者加入進來。從1985年開始,綜合配套改革方案的制訂正式提上日程,1986年在更大規(guī)模上展開。甚至決策層已經(jīng)基本拍板,但是最終又推遲了。由于動作很大,涉及到多個方面,對不確定性的擔憂也大,已經(jīng)習慣于承包確定的條件和環(huán)境的一些企業(yè)、部門、地方也提出反對意見。然而更重要的是,經(jīng)濟運行環(huán)境再度趨緊,以放松直接控制為基調的綜合改革出臺極有可能導致通脹失控。這些問題從一開始就預料到了,所以要求實施總量緊縮政策本身就是改革方案的一個組成部分,但是這個決心看起來很難下。于是發(fā)生了一個非常戲劇性的轉折,最終又回頭來執(zhí)行“承包制”,并將其作為根本性的改革措施。不久之后,企業(yè)又感到困難重重,因為價格、計劃、原材料供應都已“包不住”,在快速變動的環(huán)境下,以掛鉤指標不動為基礎的承包制已喪失嚴肅性。

價格改革的話頭被再次提起,綜合配套改革方案的實施又現(xiàn)生機,然而宏觀政策始終沒有準備好。1988年7月1日中央領導在中南海勤政殿召開座談會,我以“價格改革和體制轉軌的成功保證”為題發(fā)言,認為我國經(jīng)濟改革應當而且必須在5年或更長一點時間實現(xiàn)基本轉軌,但是需要有兩個方面的保證:一是通貨膨脹處于控制之中；二是經(jīng)濟結構能夠相應調整,即要素可以流動和重組。事實上這是我和劉吉瑞合寫的一篇文章,較早時候已寄送給領導同志。綜合配套改革方案最終沒能在20世紀80年代實施。