2021年是長江“十年禁漁”政策全面實施的開局之年，一年來，對退捕漁民的現(xiàn)金直接補償已經(jīng)完成，執(zhí)法監(jiān)管、增殖放流、保護(hù)區(qū)建設(shè)等已制定了分階段的任務(wù)計劃正在有序開展，而23萬退捕上岸漁民的生計現(xiàn)狀如何？

2021年5月，湖南省益陽市部分上岸漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)到當(dāng)?shù)氐乃参锂a(chǎn)業(yè)示范園，學(xué)種水草參與湖泊生態(tài)修復(fù)。 澎湃新聞記者 刁凡超 攝

早在2018年長江還未全面禁漁時，中國水產(chǎn)科學(xué)研究院漁業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心副研究員劉子飛團(tuán)隊便花了三個月左右的時間，在長江上、中、下游分別選擇了重慶、江西、江蘇三省5市（縣、區(qū)）對漁民群體進(jìn)行了系統(tǒng)的問卷調(diào)研并形成數(shù)據(jù)庫。自2019年起，為了給有關(guān)部門做決策支撐，劉子飛又走訪了長江流域更多的地方，包括湖南、四川、湖北、安徽等，長江流域幾個重點的漁民區(qū)域他也都有實地調(diào)研。

在跟漁民面對面交流的過程中，劉子飛感受到，長江退捕漁民上岸轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)與退耕還林還草等其他生態(tài)工程過程中生計群體再就業(yè)面臨的問題相似，而相比林區(qū)、牧區(qū)工人的轉(zhuǎn)型，漁民要更困難一些：他們的專業(yè)性更強(qiáng)，并且長期生活在水上與社會更加脫節(jié)，這些都需要長期機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)行破解。

近日，劉子飛接受了澎湃新聞（www.xinlihui.cn）專訪，他認(rèn)為今后長江禁捕政策的重點應(yīng)在于社會保障和漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，尤因后者是長江禁捕中最關(guān)鍵、最復(fù)雜和艱巨的工作，應(yīng)是未來的重中之重。

【對話劉子飛】

“與林農(nóng)牧業(yè)相比，漁民的生計替代和重構(gòu)更加困難”

澎湃新聞：近年來你一直在長江流域調(diào)研漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)問題，為什么要重視漁民群體的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)？

劉子飛：長江“十年禁漁”是長江大保護(hù)非常重大的措施，是扭轉(zhuǎn)漁業(yè)資源衰退的必然和有效舉措。長江漁民群體非常龐大，僅建檔立卡的就有23萬多人，他們的生計問題也關(guān)系到全面建成小康社會的成果。漁民退捕發(fā)揮了巨大的生態(tài)效益，是一個生態(tài)工程，政府部門應(yīng)該也嘗試給予了相應(yīng)的補償和足夠的重視。

澎湃新聞：退耕還林還草、天保工程等其他生態(tài)工程也涉及到大批人員的安置問題，與之相比，長江漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)有何相同或不同之處嗎？

劉子飛：共同點非常明顯，他們都是高度依賴于自然資源為生的，退出資源使用伴隨明顯的生態(tài)效應(yīng)，在轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)過程中需要政府的干預(yù)，需要生計的替代和重構(gòu)，這個是共同點。

不同點在于，漁民的生計重構(gòu)更困難。漁民年齡偏大，普遍的無田無土無地又有專業(yè)病，他們的生計要比林、農(nóng)、牧民生計更脆弱、更難。他們長年生活在水上與社會接觸的更少，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，東中部地區(qū)的漁村相對來說就比較閉塞或是比較偏遠(yuǎn)，他們在當(dāng)?shù)厝ふ夜ぷ鞯脑?，相對來說就更困難一些。

從歷史發(fā)展來看，漁業(yè)的專業(yè)性特別強(qiáng)，雖然林區(qū)、牧區(qū)在轉(zhuǎn)型過程中也困難，但相對來說漁民要更困難一些。

“在國家的最低標(biāo)準(zhǔn)之上，縣域間的補償差異無可厚非”

澎湃新聞：對退捕漁民的補償政策，在落地時省份之間有明顯差異嗎？

劉子飛：長江“十年禁漁”是按照中央統(tǒng)籌-省總負(fù)責(zé)-縣級落實這樣的政策機(jī)制，省份是負(fù)總責(zé)的，所以省份與省份之間是不一樣的。但因為中央層面出臺了一系列政策，包括補償機(jī)制、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策、社保政策等，因此省份與省份之間雖然有差別，但也都是在國家的整體框架之下制定的政策。

總的來看，各省制定的政策既兼顧到自己的實際，又考慮到公平性，避免了省份之間政策差異太大從而導(dǎo)致攀比心理。

比如，湖北的部分縣域與湖南僅一江之隔或一湖之隔，無論是補償政策還是社保補貼政策如果差異太大，漁民之間很容易就了解到，引起不滿，所以總體來看，長江各省份的政策制定既因地制宜考慮到了自己省份的差異性，也從大局考慮兼顧了公平。

澎湃新聞：我們在實地采訪過程中的確發(fā)現(xiàn)漁民之間會有比較，哪里補貼高哪里補貼低他們都很清楚。

劉子飛：對，一方面不同地方的漁民之間會有一個攀比，哪怕補貼差兩三千塊錢，他也會比較，因為多一點是一點；但另一方面補償政策確實不能做到完全統(tǒng)一，因為每個縣域的發(fā)展情況不一樣，漁民的性質(zhì)也不一樣，有專業(yè)漁民還有兼業(yè)漁民，他們對漁業(yè)資源的依賴程度不一樣，享受的權(quán)益也是不一樣的，所以在補償?shù)臅r候也應(yīng)是有差異的。

長江“十年禁捕”涉及23萬漁民，理論上，如果一對一地對這23萬漁民進(jìn)行精準(zhǔn)認(rèn)定，一對一談判補償，這樣做是最好的，但是做不到，因為成本太大了。所以以縣域或以省域進(jìn)行補償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，是成本可行的，抑或最現(xiàn)實的做法。

澎湃新聞：長江退捕補償是針對建檔立卡的漁民，漁民認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在兼顧公平的前提下，如何兼顧精準(zhǔn)？如何精準(zhǔn)考慮到個案？

劉子飛：在對漁民的認(rèn)定過程中，總要有一個規(guī)則，那么有捕撈證是合法捕魚的前提，就成為了許多地方認(rèn)定漁民時一個最重要的依據(jù)。目前基本規(guī)定的是，一個捕撈證依附最多不超過兩個人，普遍是夫婦兩人。至于有的情況，比如漁民證是父親的名字，年紀(jì)大了以后讓兒子跟著捕魚，或間歇性的捕魚。他的兒子是否認(rèn)定為漁民，我認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)他的收入情況，一是依賴不依賴于捕撈收入，就是“是否以捕魚為生”。第二，這個證本來就不是他的，如果認(rèn)定為漁民的話，那會有一系列的問題，其他家不打魚的或者打20天魚的，是不是也認(rèn)定為漁民？所以我認(rèn)為，以捕撈證作為漁民的一個重要甚至是“一票否決”的認(rèn)定條件，然后對依附人數(shù)進(jìn)行限制，是符合現(xiàn)實操作可行性的，不然的話沒有標(biāo)準(zhǔn)就沒有辦法操作。

我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，長江流域特別是兩湖區(qū)域沒有證的事實漁民非常多，事實上每個省對這類漁民的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)都不統(tǒng)一，需要每個縣出具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但因為縣與縣之間的情況也是不一樣的，我認(rèn)為現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)還是比較合理的。純理論的標(biāo)準(zhǔn)是不好操作的，我認(rèn)為現(xiàn)在的政策，是在成本一定的情況下，比較優(yōu)的選擇。

澎湃新聞：針對退捕漁民上岸的相關(guān)政策，中央有一個整體的框架，每個省在框架下制定政策，而真正落實政策的是在縣里，以岳陽這類漁業(yè)大縣為例，本身涉及到的退捕漁民多，財政有限，漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力很大，在這樣的情況下，縣級來落實補償政策，會不會產(chǎn)生不公平？

劉子飛：省份之間的差異是很多的，比如湖北、湖南的財政收入整體要比江蘇、上海差很多，而漁民數(shù)量又非常多，財政壓力大，在漁民的退捕補償上，考慮到區(qū)域整體的情況，可能公平性確實差一些，但是正常符合現(xiàn)實的。具體到縣域，比如岳陽下面的一個縣，漁民非常多也特別復(fù)雜，同時該地此前又是貧困縣，如果拿它跟上海市或江蘇的某個地區(qū)相比的話，補償標(biāo)準(zhǔn)肯定是有差異的。但這是財政所努力爭取的情況下比較好的選擇。這和每個家庭“量入為出”，及收入約束下追求消費服務(wù)最大化的邏輯是一樣的，所以期望絕對的公平是不現(xiàn)實的，在某個尺度上的相對公平是符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、財政、資源等差異的。

我們在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，確實長江中上游的一些縣，剛剛脫貧摘帽，財政確實困難，在這種情況下去落實補償標(biāo)準(zhǔn)，就只能按照國家最低的補償標(biāo)準(zhǔn)去落實，這是這個區(qū)域所能承擔(dān)的最優(yōu)的補償方案。地方之間的差異是確實存在的，但國家的最低標(biāo)準(zhǔn)做到了，就沒什么可詬病的。

個別地方存在漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)幫扶“走過場”現(xiàn)象

澎湃新聞：漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)是否存在共性難題？

劉子飛：針對漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，地方做了大量工作，開了不錯的頭，形勢和效果也比較好，但與理想還有差距。其共同的原因在于，退捕漁民普遍年齡大、文化低，無田、無土，即便岸上有田也是非常少的。他們的生計資本非常低，并且一些地區(qū)血吸蟲病、風(fēng)濕病等專業(yè)病特別厲害，這些漁民如果本來就患病，退捕之后很難做其他工作，這就更加劇了他的生活困難，這是一個普遍的共性問題。

還有一個原因也非常重要，漁民長期生活在水上，捕撈作息時間自由，自由散漫的生活習(xí)慣是普遍存在的，如果給他找固定的工作，他受不了約束，有時政府給他安排了一份工作，他干了一個月就不干了，這種情況也是普遍存在的。另外，漁民的文化程度普遍偏低，一些工作要求簽到、打卡還有各種規(guī)章制度和技能培訓(xùn)，漁民的接受程度不高。

出現(xiàn)這些現(xiàn)象的主觀原因是現(xiàn)階段個別漁民還存在一個博弈的心里，他認(rèn)為“哪怕我不干了，政府還有補貼給我，或者政府會再給我找工作”。有這種心理，一定程度上確實是漁民的文化水平低、學(xué)不了。另外，地方政府的精力是有限的，前期的漁民認(rèn)定和補償工作占據(jù)了很大精力，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)這種長期生計政策的落實，政府人手不夠、不專業(yè)，再加上有的漁業(yè)大縣本身漁民就比較多，一對一的包干做不到，難度大，個別地方還存在就業(yè)幫扶“走過場”的情況。

澎湃新聞：在就業(yè)率的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，“靈活就業(yè)”占比較高，有的市縣一半以上就業(yè)都是“靈活就業(yè)”，所以現(xiàn)實情況來看退捕漁民的就業(yè)情況到底如何？

劉子飛：國家統(tǒng)計部門在做勞動力調(diào)查統(tǒng)計時，有一項就是“靈活就業(yè)”。雖然靈活就業(yè)不是穩(wěn)定的就業(yè)方式，但也在就業(yè)的統(tǒng)計口徑內(nèi)。另外，前面提到的漁民群體自身的一些特征決定了給他安排一個穩(wěn)定的工作，他是待不住的。所以消除“靈活就業(yè)”不現(xiàn)實，但是靈活就業(yè)過高，這個還是需要注意和解決，隨著轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的深入，這個比例大概率會下降。

澎湃新聞：一些政府部門安排的公益崗位，漁民并不滿意，比如環(huán)衛(wèi)這樣的工作，我們在采訪過程中發(fā)現(xiàn)有些漁民是不愿意做的。

劉子飛：是的，對農(nóng)民而言，清掃街道還能有穩(wěn)定收入的環(huán)衛(wèi)，是不錯的崗位；但是對漁民而言，雖然近年來漁業(yè)資源枯竭了很多，但是打魚的收入普遍還是比較可觀的。長江沿岸捕撈漁民的年收入一般也是好幾萬，就算在資源量少的地方，一年也有兩三萬的收入，而且是一年只工作三四個月的時間，所以對漁民來說，打魚收入是快錢。如果給他們安排環(huán)衛(wèi)工人、保安等這類崗位，一個月一兩千塊錢，他們會有心理落差：一個是地位上感覺到門檻低，看不起；另外收入確實比捕魚的時候低了不少，他就會干脆不干了，這種現(xiàn)象還是比較多的。

澎湃新聞：長江中上游部分地區(qū)本身特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，疊加疫情的影響，是否會使?jié)O民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)更加困難？當(dāng)?shù)氐氖袌?、?dāng)?shù)氐钠髽I(yè)在參與漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)中到底能起多大的作用？

劉子飛：疫情的確有疊加影響，包括2020年長江流域的洪澇災(zāi)害影響也有疊加，如果沒有優(yōu)惠政策的話，企業(yè)參與漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)的積極性是不夠的，再加上新冠疫情的影響，去年的確有一些餐飲企業(yè)的經(jīng)營狀況也不是很好，因為水產(chǎn)品的消費去向主要是在餐飲，這種背景下，水產(chǎn)企業(yè)本身的經(jīng)營就存在困難，再讓他們?nèi)ノ{新的漁民就業(yè)是不太現(xiàn)實的。

政府應(yīng)從“輸血”式幫扶轉(zhuǎn)變?yōu)榕囵B(yǎng)漁民“造血”

澎湃新聞：在退捕漁民中，哪一部分群體是轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)中最困難？

劉子飛：在漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)過程中要瞄準(zhǔn)重點群體，一個是30-55歲，上有老下有小，要養(yǎng)活家里的生計。如果這部分人以前是以捕魚為生，現(xiàn)在不讓他們捕魚了，對他們的家庭是非常大的沖擊。對這部分人就要有一個“輸血式”的幫扶，從技能培訓(xùn)到轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)幫扶，政策的重點應(yīng)該是為其提供可持續(xù)的收入來源。

另外，50歲以上或者55歲以上的這部分漁民也是一個重點。他們年齡較大、再就業(yè)比較困難，再加上他們大多有慢性病纏身，針對這部分人群的政策重點應(yīng)該是在社會保障上，因為之前他們繳納的養(yǎng)老保險是非常低的。如果不提高他們的養(yǎng)老保險繳納標(biāo)準(zhǔn)的話，他們退休之后拿到的錢是非常低的，可能不能滿足當(dāng)?shù)氐淖畹拖M水平，所以要補繳，而且現(xiàn)在針對他們補繳已經(jīng)有一定的補貼。

另外還要發(fā)揮救助體系，比如針對血吸蟲病，當(dāng)?shù)赜袑ｍ椊?jīng)費補貼，還有一些喪失勞動力的或殘疾的漁民，要想辦法把他們納入到社會保障救助體系當(dāng)中，提高他們的社會保障標(biāo)準(zhǔn)。

澎湃新聞：上述這些現(xiàn)象該如何解決？

劉子飛：我認(rèn)為扶持政策短期是有用的，如果長期把大量資源投入到漁民身上，只輸血不造血的話，會造成新的不公平。長期對漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的幫扶還是要靠市場，培養(yǎng)漁民的造血能力。

首先要對漁民進(jìn)行宣傳轉(zhuǎn)變他們博弈的心理，不要讓他們認(rèn)為政府是萬能的，這種單純靠政府幫扶的觀念是要不得的。第二，要靠一些有社會責(zé)任感的企業(yè)參與到漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)中來，通過稅收財政信貸等優(yōu)惠政策，對吸納漁民穩(wěn)定就業(yè)的企業(yè)給予財政和稅收上的優(yōu)惠。比如，現(xiàn)在對于企業(yè)吸納符合條件的特殊人就業(yè)是可以享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策的，在長江漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)中也可以借鑒拓展相關(guān)的政策，這樣企業(yè)就有意愿、有動力吸納更多的漁民就業(yè)。第三，政府還是要進(jìn)行技能培訓(xùn)，根據(jù)地方的產(chǎn)業(yè)特色對漁民進(jìn)行培訓(xùn)，讓漁民有能力轉(zhuǎn)向這種就業(yè)崗位，不要搞高大上的培訓(xùn)，漁民接受不了。技能培訓(xùn)一定是要根據(jù)漁民的崗位需要來進(jìn)行。第四，雖然長江流域重點水域禁漁了，但一江、兩湖和332個保護(hù)區(qū)之外仍有一些水域可以進(jìn)行漁業(yè)的適當(dāng)開發(fā)，比如保護(hù)區(qū)之外的一些大水面仍然可以進(jìn)行“人放天養(yǎng)”的生態(tài)捕撈，可以通過村集體或經(jīng)濟(jì)合作社的形式進(jìn)行“湖光山色、漁文化”資源的開發(fā)，吸納轉(zhuǎn)業(yè)的漁民參與到這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鞏固和探索“生態(tài)資源的資本化”成果與路徑。

澎湃新聞：應(yīng)該怎樣對漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)分類施策？

劉子飛：建議為上岸漁民提供多元化就業(yè)渠道，提供可選擇的替代生計，針對漁民真實意愿與合理訴求，提升幫扶政策精準(zhǔn)性、匹配性。在摸底排查了解漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)真實訴求基礎(chǔ)上 ，針對退捕漁民主觀意愿和合理訴求，提升促就業(yè)幫扶政策和崗位供需對接匹配的精準(zhǔn)性。

第一，針對退捕漁民“年齡大文化水平低、無田無地?zé)o技”的短板與弱項，應(yīng)充分發(fā)揮“靠水吃水”的長處與強(qiáng)項，離江不離水、離江不離漁，有針對性優(yōu)先向近海捕撈、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水上運輸、休閑漁業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，增加產(chǎn)業(yè)就業(yè)空間。

第二，針對退捕漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)到第一產(chǎn)業(yè) 、務(wù)農(nóng)就業(yè)的地區(qū)，優(yōu)先在耕地承包、流轉(zhuǎn)上給予一定的政策傾斜。

第三，針對退捕漁民創(chuàng)業(yè)就業(yè)的貸款政策，發(fā)揮政策性金融的作用，適度定向調(diào)整擔(dān)保條件，可轉(zhuǎn)為大額抵押貸、小額信用貸、消費貸等，并給予一定的貼息支持。

第四，針對勞動力年齡內(nèi)年齡偏大，尤其占退捕漁民數(shù)量較多的30~55歲的退捕漁民，這些年齡段的漁民多是家里主要收入來源，家庭生活負(fù)擔(dān)重，身強(qiáng)力壯但年齡偏大學(xué)習(xí)新技能困難，開展就地就近引導(dǎo)到農(nóng)林牧漁業(yè)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)，進(jìn)行針對性的易學(xué)、易懂、易用的種養(yǎng)殖等實用技能培訓(xùn)；針對中青年且有掌握新技能意愿、有學(xué)習(xí)能力的退捕漁民，愿意轉(zhuǎn)產(chǎn)到二三產(chǎn)業(yè)，如建筑、加工制造、工廠、批發(fā)零售、物流運輸、快遞配送、電子商務(wù)等工作崗位上，可由政府購買服務(wù)方式，由用人單位或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)定向開展崗前培訓(xùn)、實用技能培訓(xùn)，提高培訓(xùn)的功能性和實用性，著重提高培訓(xùn)質(zhì)量和培訓(xùn)效果。

第五，針對多元化社會化參與的就業(yè)渠道，應(yīng)發(fā)揮財稅金融政策作用，引導(dǎo)和激勵企業(yè)、NGO等社會主體參與到漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)中來。

另外，政府應(yīng)建立轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)動態(tài)評估機(jī)制，發(fā)揮政策正向引導(dǎo)激勵作用。細(xì)化退捕漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)工作考核指標(biāo)，將就業(yè)質(zhì)量有關(guān)指標(biāo)納入對政府禁捕工作考評體系，例如自主創(chuàng)業(yè)等高質(zhì)量就業(yè)比重、漁民通過政府就業(yè)渠道比重、漁民在崗時間等，壓實轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)責(zé)任，提升就業(yè)質(zhì)量，避免退捕漁民技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)中的“走過場”。

澎湃新聞：你在調(diào)研漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)過程中有沒有發(fā)現(xiàn)好的案例？

劉子飛：湖南大湖、重慶“三峽漁業(yè)”等都做了一些工作，還有就是湖北省長江生態(tài)保護(hù)基金會，他們通過企業(yè)的捐助，直接把地方上有意愿的退捕漁民組織起來成立專門的護(hù)漁隊，從2017年開始已經(jīng)在長江上中下游組建了十幾只護(hù)漁隊，吸納了幾百名轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的漁民，我認(rèn)為這種模式是比較好的。他們不僅讓漁民有一個穩(wěn)定的收入，又把漁民的特長發(fā)揮了出來。

2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部、發(fā)改委發(fā)文，構(gòu)建漁政執(zhí)法護(hù)漁制度，就是要吸納漁民，組成漁政執(zhí)法的護(hù)漁隊，輔助漁政執(zhí)法實質(zhì)上就是借鑒了湖北省長江生態(tài)保護(hù)基金會的做法。