明天按今天的標(biāo)準(zhǔn)來花錢，這日子美國人不喜歡，他們更習(xí)慣的是今天花明天的錢。而為了兵馬未動糧草先行，錢糧不到便“寅吃卯糧”，美國（和美軍）卻時常不得不先“寅糧卯吃”。美國的軍費(fèi)政治戲碼多多，年年上演，年年叫座，債務(wù)炸彈、三派之爭（共和黨軍費(fèi)鷹派、共和黨預(yù)算保守派、民主黨人）、府院博弈等問題，是催生這些戲碼的直接原因。至于不同大旗黨的各種深層原因說，此處不表。

延續(xù)中的“延續(xù)決議”

12月15日，參議院以壓倒多數(shù)通過了2022財年的國防授權(quán)法案，更早一些時候眾議院已通過。通脹壓力下，兩黨主要議員認(rèn)為若要有效實(shí)現(xiàn)熱點(diǎn)地區(qū)軍事準(zhǔn)備，則必須把數(shù)字做得再大些。這份7400億的授權(quán)法案在拜登政府要求數(shù)額基礎(chǔ)上多開了250億。

這筆錢使得美軍能夠比計劃中多買12架F/A-18、5架F-15EX、2艘核潛艇、2艘驅(qū)逐艦。授權(quán)案要求從2022年1月1日起美軍工資全面上調(diào)2.7%，為針對中國的太平洋威懾倡議多劃了20億（總額71億），同時在針對俄羅斯的歐洲威懾倡議上多開了6億（總額40億）。

在漫長的軍費(fèi)政治過程中，每一年的最終妥協(xié)版授權(quán)案得以通過都是大事。但它并不是最終算數(shù)的那張“支票”。正如近幾年多次聊過的，授權(quán)案雖然為如何花錢的優(yōu)先次序定了調(diào)，但新財年的實(shí)際開支取決于撥款案。而10月1日開始的2022新財年雖已過兩個半月，卻仍未真正開啟。

由于無法在撥款法案上取得妥協(xié)，美國新財年不得不再次以“寅糧卯吃”的方式啟動——聯(lián)邦預(yù)算深陷僵局，現(xiàn)在的美國政府依然在靠“延續(xù)決議”（CR）度日，所以這份授權(quán)法案的意義也就大打折扣。

“延續(xù)決議”意味著美國政府在新財年“正式”開啟之前能花多少錢、能怎么花錢，都必須錨定在上一財年標(biāo)準(zhǔn)。對于美國的軍事機(jī)器而言，這往往意味著新項(xiàng)目的延后甚至中長期連鎖反應(yīng)。當(dāng)前的2022財年CR已是第二輪，首輪簽署于新財年開始前的9月30日夜，失效于12月3日，而現(xiàn)在這輪將于明年2月18日到期。CR的簽署與更新暫時將美國政府又一次（達(dá)叔：“為什么要說又？”）拉離財政懸崖邊緣，政府避免了關(guān)門，但根本性的債務(wù)天花板僵局仍在消耗、考驗(yàn)兩黨精英的時間、技巧和決心。

對于拜登政府來說，真正的好消息來自一個多月前。2021年的“萬圣節(jié)”過完沒幾天，立志“重建更美好美國”的拜登政府便提前收到了“感恩節(jié)”大禮——11月5日，1.2萬億的基建法案在眾議院獲得通過（8月已在參院通過）。這無疑是拜登及其支持者的一大勝利，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在中期選舉形勢并不樂觀而民主黨又剛剛丟掉了弗吉尼亞州州長寶座的這一周，拜登與民主黨大佬們對共和黨部分議員與民主黨內(nèi)的進(jìn)步派苦口婆心，做了很多工作。

不過，這一勝利也會帶來新的壓力。因?yàn)樗鼤s短債務(wù)違約前解決債務(wù)天花板問題的政治窗口——美國政府已經(jīng)用完了早先兩黨妥協(xié)臨時“湊出”的4800億額度，而1.2萬億的法案將從聯(lián)邦政府基金中轉(zhuǎn)出1180億到公路信托基金。雖然財政部進(jìn)行這一操作的時間還不確定，但此舉將進(jìn)一步削弱償債能力。

當(dāng)然，辦法總比困難多，特別是習(xí)慣了這樣過“緊”日子的美國政府。但是總會找出辦法并不代表辦法是好找的，時間和政治壓力都不小。

見慣不怪？才怪！

對于五角大樓來說，新財年的延后撥款實(shí)在算不得什么新鮮事。早在19世紀(jì)初，當(dāng)時的美軍高層就在抱怨國會撥款總會遲來幾個月。1976年，國會將財年交替時間從6月30日改為9月30日，避開假期，以便撥款更有可能按時完成。很可惜，效果不顯。1977-2021財年，新日程實(shí)施后的45年間，只有十年按時正常啟動，最近的一次是2019年，而最近這十余年也僅有這一次。歷史上靠CR續(xù)命的日子平均為73天，而近十余年則超過了100天。

CR對如何花錢有明確限制，僅對個別事項(xiàng)給予豁免（近年一般不超過4項(xiàng)），因此至少從理論上來說，它增加了所有人的工作量，特別是管理臨時資金分配的安排。此外，CR通常禁止新的采購與建設(shè)項(xiàng)目啟動，進(jìn)行中的項(xiàng)目也可能因?yàn)槲磥碣Y金的不確定性而被推遲。而由于財年延誤所導(dǎo)致的人力時間壓縮，五角大樓在CR影響下與承包商所做的合同也往往出現(xiàn)更多問題。

再者，由于CR 將每項(xiàng)撥款的額度釘死在前一財年水平，會導(dǎo)致出現(xiàn)資金使用錯位和錯配，新財年原計劃在不同項(xiàng)目之間的增減可能無法貫徹。加之五角大樓沒有正式啟動的預(yù)算，無法對可能的重新規(guī)劃與分配進(jìn)行評估，國會明確且嚴(yán)格禁止在CR期間進(jìn)行任何機(jī)動安排。

在這種死局下，美軍的財政效率很受影響。有些CR跨過了自然年，時間越長，影響越大。而這種長CR在近些年也變得更為普遍。近10年，CR超過12月31日的年份接近一半，平均超過150天。

不過對于CR的影響，美國會下屬專管調(diào)查監(jiān)督聯(lián)邦政府如何花錢的“督察員”政府問責(zé)局則持有不同意見。其近期的一份報告認(rèn)為，CR對重大采購項(xiàng)目的影響沒那么大。問責(zé)局發(fā)現(xiàn)五角大樓官員會針對CR進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。反復(fù)的CR經(jīng)歷使五角大樓學(xué)會了一些應(yīng)對法子，如不再將重大合同更新或款項(xiàng)交割放在每個財年的頭三個月（即自然年的年底）。

但問題在于，由于CR而延遲啟動的新財年預(yù)算并不會使后一財年自然延后，到日子就會進(jìn)入下一周期，因此財年長度必然被壓縮。而即便如問責(zé)局判斷的那樣，采購項(xiàng)目的成本和時間周期不會被嚴(yán)重影響，CR相應(yīng)財年的計劃還是會打折扣，如采購量。

問責(zé)局自己其實(shí)也承認(rèn)，在缺乏效率的機(jī)制下進(jìn)行適應(yīng)和調(diào)整，與保證機(jī)制效率完全是兩回事。而無論問責(zé)局的報告在多大程度上是為國會自身尋找合理化依據(jù)，都難掩一個事實(shí)，即延續(xù)決議本身已成為常態(tài)，而問責(zé)局（國會）的態(tài)度與常態(tài)化本身也使得改變現(xiàn)狀更加困難。而當(dāng)前華盛頓與全美的政治極化進(jìn)一步不利于提高預(yù)算政治的效率。

今時不同往日

2022財年將在CR狀態(tài)下延續(xù)多久？誰也不知道。2021財年的CR持續(xù)了三個月，而新財年的CR已經(jīng)預(yù)訂了至少141天的“檔期”。

一方面，民主黨人推動并通過的大規(guī)模非國防開支將會進(jìn)一步激化兩黨矛盾。納稅人都要為軍費(fèi)做出貢獻(xiàn)，而萬億基建法案要主要是大企業(yè)埋單，誰輸誰贏，心里都清楚。更為重要的是，對于今天的共和黨人來說，特別是預(yù)算保守派，如果CR可以延緩非軍費(fèi)開支的大規(guī)模增長，犧牲軍費(fèi)的短期可預(yù)期性與軍事采購、研發(fā)效率是可以接受的。

此外，與過去幾年的軍費(fèi)政治不一樣，由于拜登政府希望在22財年提升16%的非國防開支，軍事與民事開支之間的配平默契被削弱了。不同于過往的一般操作，兩黨對于新財年的軍費(fèi)上限沒有妥協(xié)一致的意見。至于債務(wù)天花板，民主黨為了“重建更美好美國”，在預(yù)算落聽后一定會對目前28.4萬億美元的聯(lián)邦債務(wù)上限動手——?dú)v史上，美國聯(lián)邦政府從未有過債務(wù)違約，不斷抬高天花板這種“無賴”做法一直是常規(guī)操作。如近幾年特朗普政府時期，民主黨在這一問題上三次與主導(dǎo)參議院的共和黨合作。而這次有些不同，由于民主黨在秋天希望把重建法案與債務(wù)上限打包解決，觸怒了共和黨。后者的態(tài)度很明確，既然你民主黨一意孤行，那么自己想辦法搞定吧，也就是不需共和黨支持的預(yù)算協(xié)調(diào)方案。

預(yù)算協(xié)調(diào)程序可以避開美國立法的冗長和低效，繞開參院60票超級多數(shù)的門檻。進(jìn)入新世紀(jì)以來，小布什政府的兩輪減稅法案、奧巴馬政府的部分醫(yī)改修正法案、特朗普的稅改法案都是這一程序的產(chǎn)物。不過對于民主黨來說，要考慮是否需要在22財年為此消耗每年有限的預(yù)算協(xié)調(diào)機(jī)會，是否可以規(guī)避開共和黨人基于伯德條款的阻撓。此外，還有新能源和醫(yī)保這些兩黨之間難以擺平的問題需要預(yù)留窗口?？傊m然預(yù)算協(xié)調(diào)看起來是較為現(xiàn)實(shí)的選擇，民主黨目前似乎還未到攤牌的時候。

兩黨國會大佬們最近的表態(tài)意味著天花板博弈的局面尚不樂觀。共和黨參議院撥款委員會副主席共和黨參議員謝爾比早先便明確表態(tài)，共和黨一些重要人物傾向于在12月3日首輪CR到期后繼續(xù)為期一年的CR，并且耐人尋味地表示，這種局面并非共和黨樂見，而是由民主黨任性造成的既成事實(shí)。

民主黨一邊則怪罪共和黨不負(fù)責(zé)任。參議院撥款委員會主席民主黨參議員萊希便曾直言，9月末共和黨的不合作態(tài)度直接造成了目前的局面和一年CR的糟糕預(yù)期。以萊希為代表的民主黨人認(rèn)為，他們已經(jīng)在軍費(fèi)問題上做出了重大讓步與合作，例如5%的上升幅度，新財年國防授權(quán)法案中的兩黨合作精神被共和黨人破壞了。

而對于民主黨的表態(tài)，參議院共和黨領(lǐng)袖麥康奈爾曾明確表示，12月3日到來之時，共和黨不會再像9月底那樣支持又一個短期CR以及債務(wù)松綁。雙方的相互甩鍋當(dāng)然是博弈的一部分，并不新鮮。但與過往相比，兩黨都顯得更加頭鐵和強(qiáng)硬。這樣看來，第二輪2個多月的CR還算是有一定妥協(xié)精神的結(jié)果。

因?yàn)閮牲h的態(tài)度，美國行政部門的錢袋子至少是暫時變得緊張。雖然耶倫主導(dǎo)的財政部早做準(zhǔn)備，預(yù)留了大筆現(xiàn)金，但如果這筆錢花光，就不得不轉(zhuǎn)而靠政府收入來填補(bǔ)窟窿。而這將意味著社保、老兵、聯(lián)邦雇員（注意，這里包括軍人）的所得將被拖后。不過，這些還不是CR之下帝國軍事支柱的關(guān)注重點(diǎn)。

資本家、工人與軍隊(duì)

對于美國的軍事機(jī)器而言，軍費(fèi)政治的低效在兩個方面影有比較直接和顯著的影響：軍工生產(chǎn)和新項(xiàng)目啟動。

軍工方面，勞動力特別是技術(shù)工人的短缺是主要影響，很多軍工廠家已開始或即將面對勞動力缺口。像巴斯鋼鐵造船廠這樣的老廠、“大廠”甚至可能面臨高達(dá)30%、千余人的技術(shù)工人流失。而同樣是問責(zé)局過去所做的報告顯示，如海軍潛艇和航母這種國之重器的維修、維護(hù)保養(yǎng)一再出現(xiàn)工期延誤等問題，主要原因便是人手不夠。

不連貫的預(yù)算不僅使軍工生產(chǎn)廠家不得不經(jīng)常暫停雇傭技術(shù)工人，還會造成“盛宴-饑荒循環(huán)”。廠家在有活干時不得不擱置甚至舍棄其他目標(biāo)，加大力度包括招工、招人完成當(dāng)前任務(wù)，但由于預(yù)算和合同缺乏連貫性，未來被解雇或不被續(xù)聘的也可能是同一批人。技術(shù)工人隊(duì)伍的建立和維持存在很大麻煩。

另一個問題是新項(xiàng)目啟動困難。預(yù)算的不確定性提高了所有領(lǐng)域的風(fēng)險、削弱了計劃性，無論是追加采購配件、增加必要勞動力還是分散供應(yīng)商。再加上通脹與合同重新談判的成本，不僅整體成本上升，項(xiàng)目進(jìn)度也會被進(jìn)一步拖后。

在美軍不同軍種之間，陸軍對于這一問題是最為主動的，在其年度預(yù)算申請中，會將財年一旦無法正常啟動受影響最大的研發(fā)項(xiàng)目明確列出。以22財年為例，陸軍的研發(fā)項(xiàng)目中，其自身判斷較為脆弱的包括500萬美元的遠(yuǎn)程機(jī)動火力技術(shù)（LRMF）、1100萬美元的士兵與班組能力強(qiáng)化相關(guān)應(yīng)用研發(fā)、1800萬的全域融合技術(shù)、800萬的機(jī)動高生存性指揮所（MASCP）和1600萬的確保PNT（定位、導(dǎo)航、授時）通訊技術(shù)等。

在這些陸軍研發(fā)項(xiàng)目之外，各軍種在22財年計劃啟動的研發(fā)和采購項(xiàng)目還有很多，小到陸軍200萬的便攜火炮引信裝定系統(tǒng)，大到空軍1億800萬的B-21轟炸機(jī)和1億6100萬的AGM-183（ARRW）空射超高聲速導(dǎo)彈、2億的超高聲速巡航導(dǎo)彈（HACM）等。此外，還有各軍種的訓(xùn)練、維護(hù)、戰(zhàn)備保障，以及像太空軍這個新軍種與其他軍種進(jìn)行人員和設(shè)備移交所伴隨的人事與管理成本，都會不同程度受到CR影響。

當(dāng)然，問題到頭來終究還是會得到解決，畢竟窮誰也不能窮軍隊(duì)。美國的軍費(fèi)政治甚至國民經(jīng)濟(jì)問題中，錢本身從來只是小問題。但是這期間的政治、經(jīng)濟(jì)、人事和組織成本為美國國內(nèi)政治、國防政治、軍事機(jī)器帶來了太多內(nèi)耗。“寅糧卯吃”再熱鬧也是插曲，“寅吃卯糧”終究還是主旋律，二者的協(xié)奏便是當(dāng)前美國全球軍事霸權(quán)的錢糧進(jìn)行曲。

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作者祁昊天，系北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院助理教授。