中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型，這已成為學(xué)界和政界的一個(gè)共識(shí)。至于轉(zhuǎn)型的方向，大體上也清晰可見(jiàn)。

既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式主要靠投資推動(dòng)和外需拉動(dòng)，而在投資推動(dòng)中政府主導(dǎo)型投資又發(fā)揮著舉足輕重的作用。毫無(wú)疑問(wèn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的核心，就是打破政府主導(dǎo)型投資主導(dǎo)的格局，增大國(guó)內(nèi)民間投資和民間消費(fèi)占總投資和總消費(fèi)的比重。這其中，居民潛在消費(fèi)需求如何釋放，并使中國(guó)最終走向消費(fèi)大國(guó)，就成為轉(zhuǎn)型能否成功的決定性因素之一。

中國(guó)居民的消費(fèi)需求潛力無(wú)疑是巨大的。問(wèn)題在于，究竟是哪些因素阻礙了潛在的消費(fèi)需求變成現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)？對(duì)此，經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的討論非常詳盡。然而，相關(guān)討論很少注意到社會(huì)政策的重要性，忽視社會(huì)體制的不完善對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的抑制作用，也不大關(guān)注社會(huì)體制變革對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。盡管多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家都會(huì)提及社會(huì)保障體系的鞏固和完善，但這方面的思考僅僅起到工具性而非戰(zhàn)略性的作用。社會(huì)政策研究者亦極少參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的討論。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型迫切需要福利國(guó)家建設(shè)

然而，人類社會(huì)現(xiàn)代化的歷史表明，社會(huì)政策的重要性隨著市場(chǎng)化的進(jìn)程而日益凸顯。在經(jīng)濟(jì)生活日益市場(chǎng)化的時(shí)代，社會(huì)保護(hù)（social protection）體系的建立，可以幫助民眾防范與應(yīng)對(duì)負(fù)面風(fēng)險(xiǎn)，從而更有利于財(cái)富的創(chuàng)造和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二十世紀(jì)偉大的匈牙利裔經(jīng)濟(jì)史學(xué)家卡爾?波蘭尼（Karl Polanyi，1886-1964）曾經(jīng)指出，西方社會(huì)的現(xiàn)代化可以歸結(jié)為市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)保護(hù)兩種制度建設(shè)交替推進(jìn)、相互促進(jìn)的雙向運(yùn)動(dòng)（double movement）。前者即經(jīng)濟(jì)制度的建設(shè)，后者即社會(huì)制度的建設(shè)，主要體現(xiàn)為一系列社會(huì)政策的制定和貫徹以及有關(guān)社會(huì)事務(wù)治理制度安排的建立。

實(shí)際上，中國(guó)既有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式之所以形成以及發(fā)展模式轉(zhuǎn)型之所以艱難，關(guān)鍵因素之一就在于社會(huì)政策的變革長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有納入國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大戰(zhàn)略，而只是局限在為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供服務(wù)的邊緣位置。換言之，中國(guó)的發(fā)展主義僅僅是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展主義，缺少社會(huì)發(fā)展主義的要素。具體而言，中國(guó)居民消費(fèi)長(zhǎng)期不振，主要肇因之一就是國(guó)民必定會(huì)面臨的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（social risks）難以得到有效的分散，居民對(duì)未來(lái)收入的預(yù)期不穩(wěn)定，而對(duì)未來(lái)支出快速增長(zhǎng)的預(yù)期卻確定無(wú)疑，因此居民儲(chǔ)蓄率持續(xù)攀升，自然導(dǎo)致消費(fèi)率持續(xù)下降。

在任何一個(gè)國(guó)家和地區(qū)，政府的核心職能就是建立健全一整套制度，幫助民眾有效地分散社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這種政府行為、制度和政策的總和，就是眾所周知的“福利國(guó)家”。運(yùn)轉(zhuǎn)良好的福利國(guó)家是一種社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施（social infrastructure），同實(shí)體性基礎(chǔ)設(shè)施（physical infrastructure）一樣，都是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)性發(fā)展的保障。

在中國(guó)，內(nèi)需不足的原因之一在于政府在社會(huì)政策上的投入不足。當(dāng)社會(huì)保障不健全，福利國(guó)家不發(fā)達(dá)，國(guó)民在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面被迫要面對(duì)不確定的巨額支出之時(shí)，壓抑當(dāng)前的消費(fèi)自然是不得已而為之的普遍行為。無(wú)論如何，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型迫切需要社會(huì)政策變革，迫切需要福利國(guó)家的建設(shè)，迫切需要社會(huì)保護(hù)的發(fā)展，也迫切需要社會(huì)政策研究者的參與。

中國(guó)社保體系建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)速度

無(wú)論在什么地方，幾乎所有人都有可能因老齡、疾病、殘疾和喪失工作（失業(yè)）而引致收入減少甚至收入中斷。在自然經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)社會(huì)之中，這類風(fēng)險(xiǎn)均為家庭（家族）風(fēng)險(xiǎn)，而且也不存在“失業(yè)”的概念。但在工業(yè)社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，這類風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)”。政府有責(zé)任建立社會(huì)保護(hù)體系，以幫助所有國(guó)民在一定程度上抗擊社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而制定并實(shí)施各種社會(huì)政策以履行這一責(zé)任的政府就是福利國(guó)家。

福利國(guó)家無(wú)所不在，只不過(guò)在發(fā)展中國(guó)家，福利國(guó)家的發(fā)展水平較低，還不足以幫助國(guó)民有效抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的危害。而在發(fā)達(dá)國(guó)家，應(yīng)對(duì)這些“舊社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”的制度安排已經(jīng)充足，而其福利國(guó)家所面臨的挑戰(zhàn)是應(yīng)對(duì)所謂的“新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”，主要包括：（1）婦女勞動(dòng)力市場(chǎng)高參與所引致的社會(huì)問(wèn)題；（2）老齡化催生老年照顧的需求激增；（3）技術(shù)變遷催生低技能、非熟練勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題；（4）公共服務(wù)民營(yíng)化所引致的服務(wù)品質(zhì)監(jiān)管問(wèn)題。

中國(guó)剛剛邁入中高收入國(guó)家不久，因此在發(fā)展階段上屬于新舊社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)紛至沓來(lái)的歷史時(shí)期。當(dāng)然，由于歷史和制度背景不同，有些西方國(guó)家所面臨的“新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”，如婦女勞動(dòng)力市場(chǎng)高參與率，在中國(guó)并不是新鮮事。中國(guó)作為一個(gè)二元轉(zhuǎn)型國(guó)家，即從農(nóng)業(yè)向工業(yè)國(guó)家轉(zhuǎn)型和從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家轉(zhuǎn)型，會(huì)遭遇很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家從未碰到過(guò)的“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”，例如進(jìn)入城市的原農(nóng)村居民和進(jìn)入市場(chǎng)體系之中的原城市居民所面臨的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等問(wèn)題。無(wú)論面對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，還是新興的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)福利國(guó)家（或社會(huì)保護(hù)體系）的制度建設(shè)速度和質(zhì)量均未能趕上風(fēng)險(xiǎn)日益增長(zhǎng)的速度，這是無(wú)可置疑的現(xiàn)實(shí)。

近年來(lái)，亞洲開(kāi)發(fā)銀行基于各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和勞動(dòng)力市場(chǎng)政策項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，對(duì)亞太地區(qū)國(guó)家的社會(huì)保護(hù)體系發(fā)展進(jìn)行了系統(tǒng)的評(píng)估，并從2005年開(kāi)始發(fā)布“社會(huì)保護(hù)指數(shù)”。在亞洲國(guó)家當(dāng)中，中國(guó)的社會(huì)保護(hù)指數(shù)一直處于中偏上的位置。有不少人均GDP低于中國(guó)的國(guó)家，例如烏茲別克斯坦、蒙古和吉爾吉斯坦，在社會(huì)保護(hù)支出占GDP的比重方面，反而超過(guò)中國(guó)。

重要的是，亞洲開(kāi)發(fā)銀行指出，除了日本、韓國(guó)、蒙古和烏茲別克斯坦之外，亞洲國(guó)家在社會(huì)保護(hù)的深度和廣度上都存在偏低的情形，即社會(huì)保護(hù)不足。與此同時(shí)，在亞洲社會(huì)保護(hù)體系中，以養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保險(xiǎn)制度占據(jù)主導(dǎo)地位，而社會(huì)保險(xiǎn)的主要受益群體是非貧困的中產(chǎn)階層人群。相對(duì)來(lái)說(shuō)，亞洲社會(huì)保護(hù)體系中為貧困人群所提供的保護(hù)更加不足。

總體來(lái)說(shuō)，亞洲國(guó)家，尤其是包括中國(guó)在內(nèi)的進(jìn)入中高收入行列的國(guó)家，未能使社會(huì)保護(hù)體系的發(fā)展跟上經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的步伐。加強(qiáng)社會(huì)保護(hù)體系建設(shè)是亞洲開(kāi)發(fā)銀行在2008年提出的“亞太2020脫貧戰(zhàn)略”的三大支柱之一，該戰(zhàn)略認(rèn)定，社會(huì)保護(hù)的強(qiáng)化是推進(jìn)包容性增長(zhǎng)的首要貢獻(xiàn)因子。

居民擔(dān)憂未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)引致中國(guó)消費(fèi)不振

盡管中國(guó)的社會(huì)保護(hù)體系，尤其是醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在過(guò)去的十年間得到了快速發(fā)展，但社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)廣大城鄉(xiāng)居民來(lái)說(shuō)依然居高不下。僅以醫(yī)療費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)為例。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)不斷發(fā)展，中國(guó)城鄉(xiāng)居民的收入在過(guò)去的三十多年里有了客觀的增長(zhǎng)，然而，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保健支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出收入增長(zhǎng)的幅度。中國(guó)的基本醫(yī)療保障制度已經(jīng)成形，人口覆蓋率早已超過(guò)了95%，但保障水平并不高。對(duì)大多數(shù)參保者來(lái)說(shuō)，其40%-50%以上的實(shí)際醫(yī)療費(fèi)用還需要依賴于自付。這意味著，盡管中國(guó)在醫(yī)保制度建設(shè)方面取得了一定成就，但是，民眾在醫(yī)療費(fèi)用上的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)依舊沒(méi)有得到適當(dāng)?shù)姆稚ⅰ?/p>

事實(shí)上，在社會(huì)保險(xiǎn)當(dāng)中，醫(yī)保體系的制度建設(shè)還是相對(duì)較好的。相比之下，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在民眾那里造成的不確定感更加強(qiáng)烈。各類媒體對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的潛在支付風(fēng)險(xiǎn)、退休年齡延長(zhǎng)以及通過(guò)“倒按揭”實(shí)現(xiàn)“以房養(yǎng)老”等問(wèn)題的大量爭(zhēng)議，實(shí)際上就是民眾對(duì)未來(lái)養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)極度擔(dān)憂的一種表現(xiàn)。

由于對(duì)未來(lái)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，中國(guó)居民消費(fèi)不振也就是自然而然的結(jié)局。三十多年來(lái)，中國(guó)的人均國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）提升了16倍多，但城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平只提升了8倍多。于是，居民的儲(chǔ)蓄傾向年復(fù)一年地強(qiáng)化。事實(shí)上，盡管城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入在過(guò)去的三十多年內(nèi)有了極大的增長(zhǎng)，但居民人均人民幣儲(chǔ)蓄余額的增長(zhǎng)速度更是驚人。如此之高的儲(chǔ)蓄率，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展自然是極為不利的。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)之一，可以具體化為中國(guó)居民儲(chǔ)蓄率的降低。在這一方面，福利國(guó)家的建設(shè)是至關(guān)重要的推動(dòng)力。

“福利國(guó)家”完全可與市場(chǎng)體制并行不悖

談起福利國(guó)家，很多奉哈耶克主義或奧地利學(xué)派為圭臬的中國(guó)學(xué)者都會(huì)露出鄙夷之色。在他們看來(lái)，福利國(guó)家的建設(shè)必定意味著國(guó)家官僚體系的膨脹、個(gè)人選擇權(quán)與責(zé)任感的侵蝕，從而壓碎市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的基石。在他們看來(lái)，福利國(guó)家應(yīng)該最小化，而福利提供的責(zé)任則應(yīng)該從國(guó)家轉(zhuǎn)移到家庭、社群（社區(qū)）、市場(chǎng)和公民社會(huì)（慈善組織）。

這樣的看法并非全無(wú)根據(jù)。在福利國(guó)家發(fā)展的歷史上，確有一段時(shí)期，社會(huì)政策的實(shí)施呈現(xiàn)行政化之勢(shì)，以“命令與控制”為特征的行政機(jī)制主宰著公共服務(wù)的籌資和提供。行政化的福利國(guó)家自然是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的損害。盡管中國(guó)的福利國(guó)家建設(shè)尚屬于初級(jí)階段，但行政化的情形卻已普遍存在。例如，在醫(yī)改中，有一種強(qiáng)烈的呼聲發(fā)自體制內(nèi)以及與之有千絲萬(wàn)縷關(guān)系的某些專家，即政府應(yīng)該主導(dǎo)基本的醫(yī)療服務(wù)，確立公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)在醫(yī)療服務(wù)體系中的主導(dǎo)地位，政府應(yīng)該對(duì)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)從籌資、支付、運(yùn)行和評(píng)估等各個(gè)方面，實(shí)施全環(huán)節(jié)、全方位、全天候的管理。

但值得深思的是，正如市場(chǎng)制度本身正處于持續(xù)不斷的自我改革與完善之中，福利國(guó)家也是如此。自1970年代受到石油危機(jī)沖擊之后，福利國(guó)家在很多國(guó)家都走上了自我改革與完善的道路。福利國(guó)家改革的內(nèi)容林林總總，但大趨勢(shì)之一就是在公共服務(wù)（例如醫(yī)療和教育）中引入一些精巧的市場(chǎng)機(jī)制，從而讓民眾在公共服務(wù)領(lǐng)域也能享受到“選擇與競(jìng)爭(zhēng)”帶來(lái)的好處。與此同時(shí)，國(guó)家在福利籌資方面依然承擔(dān)主導(dǎo)型責(zé)任，從而在提升個(gè)人自由與責(zé)任的同時(shí)依然維持國(guó)民的公共福利水平。

簡(jiǎn)言之，福利國(guó)家的發(fā)展完全可以與市場(chǎng)體制的良好運(yùn)行并不相悖。同以往人們將社會(huì)政策支出（social spending）視為純粹消費(fèi)的觀念有所不同，當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)史學(xué)家已經(jīng)證明，一個(gè)國(guó)家社會(huì)政策支出的多少，尤其是其占GDP的比重，對(duì)該國(guó)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)有極大影響。

社會(huì)政策支出的擴(kuò)大，或者說(shuō)社會(huì)政策的發(fā)展，不再是只花錢、無(wú)效果的社會(huì)消費(fèi)，而是一種“社會(huì)投資”（social investment）；這一投資的產(chǎn)物，就是“社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施”，其重要性不亞于實(shí)體基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這是所謂“新社會(huì)民主主義”的核心理念，深刻影響了英國(guó)新工黨和德國(guó)新社會(huì)民主黨的社會(huì)政策。

“福利國(guó)家養(yǎng)懶漢”是迂腐之論

其實(shí)，盡管對(duì)“福利國(guó)家”避之唯恐不及，很多中國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家并不一味地反對(duì)政府強(qiáng)化社會(huì)政策。他們大力主張政府健全社會(huì)保障制度，并視之為改善中國(guó)收入分配不均衡的必定之策，視之為政府職能轉(zhuǎn)型的必然之舉，視之為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的必由之路。但是，對(duì)應(yīng)對(duì)當(dāng)前中國(guó)所面臨的經(jīng)濟(jì)下行之局面，他們大多認(rèn)為政府財(cái)政投資于“社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施”，是遠(yuǎn)水解不了近渴。

亦有學(xué)者提出，中國(guó)不僅要防范“中等收入陷阱”，而且還要防范“福利國(guó)家陷阱”，提醒政府不要“一味地為了討好民眾而承諾各種超出國(guó)家經(jīng)濟(jì)能力的福利措施”，否則“就有違經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，最終可能拖垮經(jīng)濟(jì)”。有很多政府官員和學(xué)者認(rèn)為，福利國(guó)家建設(shè)弄不好會(huì)“養(yǎng)懶漢”，因此形成了“福利恐懼癥”、“社會(huì)福利社會(huì)責(zé)任論”、“社會(huì)福利可替代論”等流行的觀念。

更有甚者，明明中國(guó)在福利國(guó)家建設(shè)方面始終存在著“低福利”和“負(fù)福利”并存的現(xiàn)象，距離所謂的“福利國(guó)家陷阱”有十萬(wàn)八千里之遙，但卻有很多人士，甚至包括著名的“左派”人士，都時(shí)常痛斥福利國(guó)家的危害性。

福利國(guó)家“養(yǎng)懶漢”的論調(diào)，在國(guó)際上基本上是一種陳腐過(guò)時(shí)的論調(diào)，在中國(guó)完全是一種時(shí)空倒置的觀察。關(guān)鍵在于，福利國(guó)家的施政，完全有可能不養(yǎng)懶漢，也不一定會(huì)造就福利國(guó)家陷阱。健全養(yǎng)老保障、發(fā)展醫(yī)療保障和促進(jìn)教育提升，都與“養(yǎng)懶漢”毫不相干。

中國(guó)如何重建福利國(guó)家，應(yīng)該納入公共政策的議事日程了。

（本文經(jīng)授權(quán)取自作者的微信公眾號(hào)“顧昕”，并有重新編輯。）