今年以來，蔡家坡、莊里、大柳塔、恒口4個(gè)鎮(zhèn)級(jí)小城市綜合改革試點(diǎn)積極推進(jìn)，這些鎮(zhèn)將被賦予縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，重點(diǎn)擴(kuò)大財(cái)政支配權(quán)、土地收益權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)和事務(wù)管理權(quán)，力求用五年時(shí)間，走出一條符合陜西省實(shí)際、富有陜西特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

提到城市，大多數(shù)人腦海中浮現(xiàn)出的第一反應(yīng)大概都是西安市、漢中市、韓城市這樣的概念。總之，最低級(jí)別的也至少得是個(gè)縣級(jí)。然而，這樣的認(rèn)識(shí)，或許在不遠(yuǎn)的未來就會(huì)被打破了。

鎮(zhèn)級(jí)小城市，真的要來了。

金秋時(shí)節(jié)，陜西先后有三個(gè)鎮(zhèn)級(jí)小城市綜合改革試驗(yàn)區(qū)掛牌，分別為漢濱區(qū)恒口示范區(qū)（恒口鎮(zhèn)）、岐山縣蔡家坡鎮(zhèn)、神木縣大柳塔鎮(zhèn)，再加上同一批獲得省委全面深化改革小組通過的莊里鎮(zhèn)，陜西目前已擁有四個(gè)鎮(zhèn)級(jí)小城市綜合改革試點(diǎn)。無論是從行政區(qū)劃的角度，還是城鎮(zhèn)化的歷史角度，我們都可以預(yù)見，這將是陜西省改革史上的一件大事。

陜西省拉開小城市培育大幕

秦巴腹地，月河川道，坐落著一座常住人口已達(dá)20萬之多的小鎮(zhèn)——恒口。9月7日，這里迎來了自己發(fā)展史上一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。全省四個(gè)小城市綜合改革試驗(yàn)區(qū)之一的恒口鎮(zhèn)級(jí)小城市綜合改革試驗(yàn)區(qū)，在全省率先于安康市恒口示范區(qū)管委會(huì)掛牌成立。

在當(dāng)?shù)孛癖姷难劾?，多掛的這塊牌子可不是一般的牌子。試驗(yàn)區(qū)成立的當(dāng)天，“恒口市”這個(gè)詞以不可思議的速度迅速刷爆了安康人的朋友圈。在恒口的大街小巷、村組院落，期盼了多年的“城市夢(mèng)”越來越觸手可及……

“從2012年恒口示范區(qū)成立，我們已經(jīng)先后摘取全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)、全國(guó)發(fā)展改革試點(diǎn)城鎮(zhèn)、全省新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)鎮(zhèn)等‘桂冠’，再到恒口鎮(zhèn)級(jí)小城市綜合改革試驗(yàn)區(qū)的成立，安康恒口正在實(shí)現(xiàn)由‘鎮(zhèn)’向‘城’的破繭蝶變，彰顯出省委、省政府的改革決心和省市兩級(jí)頂層設(shè)計(jì)的強(qiáng)大動(dòng)力?！焙憧谑痉秴^(qū)黨工委副書記、管委會(huì)主任劉全生來恒口工作已經(jīng)5年了，親眼看著恒口從一個(gè)秦巴山區(qū)的“鎮(zhèn)”一步步成為現(xiàn)在的“市”。

省發(fā)展改革委總工程師蘇園林在當(dāng)天的揭牌儀式上說：“恒口是全省四個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)當(dāng)中第一個(gè)掛牌的，標(biāo)志著陜西省小城市綜合改革試點(diǎn)工作正式起航?！?/p>

那么，省委、省政府為什么要力推這項(xiàng)改革呢？

《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。去年初，省委深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將開展小城市培育試點(diǎn)列入年度工作要點(diǎn)。按照省委相關(guān)精神，省發(fā)改委在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，起草了《關(guān)于開展小城市培育試點(diǎn)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），2015年7月以省委、省政府兩辦文件印發(fā)。

在開展小城市培育試點(diǎn)的意義上，《意見》連用了三個(gè)“有利于”：有利于加快推進(jìn)新型城市化步伐，探索1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化的新路徑；有利于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、現(xiàn)代文明向鎮(zhèn)村延伸、覆蓋和輻射，加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局；有利于提升基層社會(huì)管理和公共服務(wù)水平，建立健全權(quán)責(zé)一致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和運(yùn)行新機(jī)制。

據(jù)了解，小城市培育試點(diǎn)工作由浙江省首創(chuàng)，之后，廣東、山東、安徽、湖北、福建等省份逐步推開，形成了一些有效做法和模式。在借鑒了這些地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)之后，陜西省結(jié)合自身實(shí)際，拉開了“小城市培育”大幕。

為啥是這四個(gè)鎮(zhèn)？

陜西1000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為何要單獨(dú)選擇這四個(gè)做試點(diǎn)呢？

陜西省發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人曾對(duì)媒體表示，基于“兼顧區(qū)域平衡性，著眼未來成長(zhǎng)性，突出試點(diǎn)代表性，注重政策連續(xù)性”的原則，陜西省統(tǒng)籌考慮3大區(qū)域資源稟賦、人口總量、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)支撐、區(qū)位條件、發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩?，在關(guān)中東西兩翼各選擇1個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)、陜北陜南各選擇1個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)開展試點(diǎn)。5年為期、動(dòng)態(tài)管理，待條件成熟后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

這四個(gè)鎮(zhèn)子，都符合上述條件嗎？讓我們來挨個(gè)兒分析。

眾所周知，陜北是以能源產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的。大柳塔鎮(zhèn)位于陜西內(nèi)蒙古毗鄰區(qū)域，為能源化工重鎮(zhèn)，是大型央企神東集團(tuán)的所在地，能源化工產(chǎn)業(yè)一業(yè)獨(dú)大，帶動(dòng)全局，有望培育成為省際區(qū)域性城市。預(yù)計(jì)2020年該鎮(zhèn)年生產(chǎn)總值將達(dá)到340億元，總?cè)丝诩s10萬人。正如榆林市市長(zhǎng)尉俊東所說，省委、省政府在大柳塔鎮(zhèn)開展鎮(zhèn)級(jí)小城市綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，對(duì)于進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)、推進(jìn)資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)具有重大意義。

莊里鎮(zhèn)位于全省中部，有望培育成為渭南、銅川、咸陽三市交界地帶的區(qū)域小城市。2015年，這里的生產(chǎn)總值為83億元，總?cè)丝?0.3萬，農(nóng)民人均純收入12725元。該鎮(zhèn)目前的產(chǎn)業(yè)以裝備制造、水泥建材、商貿(mào)物流為主，正在努力打造關(guān)中歷史文化名鎮(zhèn)、省級(jí)綠色工業(yè)新區(qū)、渭北生態(tài)宜居新城。

蔡家坡鎮(zhèn)位于關(guān)中平原西部地區(qū)，在楊凌和寶雞中間，有條件成為關(guān)中城鎮(zhèn)群的節(jié)點(diǎn)城市。全鎮(zhèn)農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值181億元，工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到257億元，農(nóng)民人均純收入14333元，總?cè)丝诩s20萬，形成了以汽車制造及汽車零部件加工等工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)集群。

恒口鎮(zhèn)位于陜南的安康市，是連接紫陽、漢陰、漢濱三縣（區(qū)）的交通樞紐和商貿(mào)文化中心，有望培育成為月河川道城鎮(zhèn)帶上的支點(diǎn)城市。以移民搬遷推動(dòng)人口集聚，以飛地經(jīng)濟(jì)促進(jìn)發(fā)展，資源聚集優(yōu)勢(shì)明顯。2015年全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值46.5億元，農(nóng)民人均收入9450元，產(chǎn)業(yè)以生態(tài)農(nóng)業(yè)、工業(yè)加工、生物化工、商貿(mào)物流為主。

省社科院經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)吳剛表示：“這四個(gè)鎮(zhèn)作為市級(jí)鎮(zhèn)的試點(diǎn)，它突出的特點(diǎn)就是產(chǎn)業(yè)比較明晰。它們作為試點(diǎn)鎮(zhèn)就是為了給它進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，在政策上給其進(jìn)行松綁，使其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力重新釋放出來?！?/p>

當(dāng)然，在享受市級(jí)鎮(zhèn)試點(diǎn)所帶來的各項(xiàng)政策和資金紅利的同時(shí)，也要承擔(dān)起相應(yīng)的任務(wù)。對(duì)于上述四個(gè)鎮(zhèn)，省上要求它們以賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)與人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、發(fā)展?jié)摿ο噙m應(yīng)的管理權(quán)限為核心，以推進(jìn)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、要素集約為基本路徑，以行政管理、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、社會(huì)管理、公共服務(wù)等領(lǐng)域體制機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，加快培育一批實(shí)力較強(qiáng)、功能完備、管理科學(xué)的鎮(zhèn)級(jí)市，為全省新型城鎮(zhèn)化探索積累可復(fù)制、可推廣的成熟經(jīng)驗(yàn)。

能帶來哪些實(shí)惠？

“最顯而易見的實(shí)惠，莫過于每年1000萬元的扶持資金和1000畝城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)了?！焙憧谑痉秴^(qū)黨工委副書記、管委會(huì)主任劉全生描述道。在解決發(fā)展短板上，恒口被賦予了縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。在此基礎(chǔ)上，他們積極發(fā)揮示范區(qū)投資發(fā)展公司投融資平臺(tái)作用，用當(dāng)?shù)卣摹靶≠Y金”有效撬動(dòng)社會(huì)“大資金”，進(jìn)一步打造投資凹地效應(yīng)尋求新發(fā)展。

借助“小城市培育試點(diǎn)”，恒口正依靠“無形之手”攪動(dòng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)活水，優(yōu)先發(fā)展以裝備制造、古鎮(zhèn)旅游、現(xiàn)代物流為支柱的新型產(chǎn)業(yè)，改造提升當(dāng)?shù)馗晃称?、生物化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)三大園區(qū)建設(shè)。借助近年來陜南移民搬遷、當(dāng)?shù)貙W(xué)校、醫(yī)院、公路等公共服務(wù)設(shè)施的不斷完善，安康副中心城市構(gòu)架基本形成。

安康鴻盛現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)黨政辦主任李永忠，對(duì)于恒口成為小城市培育試點(diǎn)持積極的態(tài)度：“2012年恒口示范區(qū)成立以后，我們鴻盛現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)得到了政府更大的扶持和政策、資金、項(xiàng)目上的支持，在我們農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和流通各個(gè)方面，他們提供了很多便利的條件，特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)冷鏈物流項(xiàng)目，也是列入了示范區(qū)2014年一個(gè)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，投資5000萬元籌劃的，通過專項(xiàng)資金給了我們300萬元的資金扶持，支持我們的項(xiàng)目建設(shè)?！?/p>

事實(shí)上，為做好小城市培育工作，陜西省分別從機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)稅政策、要素保障和依法治理方面有針對(duì)性地提出了五條保障措施：

首先，是圍繞構(gòu)建“小政府、大社會(huì)”治理模式的目標(biāo)，按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)職能整合、一套人馬多塊牌子。選優(yōu)配強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，黨委書記一般由縣（市、區(qū)）級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任。以恒口為例，目前示范區(qū)的黨工委書記一職便由安康市委常委、漢濱區(qū)委書記王孝成兼任。

其次，是財(cái)政方面的支持。省上目前正在試點(diǎn)鎮(zhèn)加快建立一級(jí)財(cái)政體制。試點(diǎn)鎮(zhèn)土地出讓凈收益縣（市、區(qū)）留成部分和在試點(diǎn)鎮(zhèn)征收的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，全額返還用于試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)。由政府、銀行和社會(huì)資本共同發(fā)起設(shè)立小城市培育發(fā)展基金，主要用于試點(diǎn)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、園區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)培育、公共服務(wù)能力提升。

第三，是土地和金融方面的政策。建立試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)用地保障制度，協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)加大信貸支持力度，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)到試點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，支持有條件的試點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司。優(yōu)先推動(dòng)教育、醫(yī)療資源向試點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜。

第四，省委、省政府要求試點(diǎn)鎮(zhèn)所在各縣進(jìn)一步加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，賦予前者相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案權(quán)和市政設(shè)施、市容交通、社會(huì)治安、就業(yè)社保、戶籍管理等方面的社會(huì)管理權(quán)。

最后，是建立小城市培育試點(diǎn)年度績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

“就我個(gè)人最近幾年在恒口這個(gè)地方的工作經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為鎮(zhèn)一級(jí)的小城市要發(fā)展，還需要兩點(diǎn)，一個(gè)是建立全省的幫扶機(jī)制，最好能讓省上那些實(shí)權(quán)部門幫助四個(gè)鎮(zhèn)發(fā)展；第二是在各種政策上的傾斜，比如土地指標(biāo)、項(xiàng)目、資金、人才等方面。只有這樣，這四個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)才能夠更放心大膽地走下去，為省委、省政府的下一步計(jì)劃提供可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)?！焙憧谑痉秴^(qū)黨政綜合辦主任潘仁良在采訪的最后說道。

（原題為《“鎮(zhèn)改市”，真的來了——陜西省推進(jìn)小城市綜合改革試點(diǎn)調(diào)查之一 》）