我1993年到印度尼赫魯大學(xué)學(xué)習(xí)，之后開(kāi)始在印度和巴基斯坦這兩個(gè)國(guó)家以外交官的身份常駐，一直到2011年退休。在將近二十年時(shí)間里面，我一直在關(guān)注印度和巴基斯坦的情況。印度是一個(gè)大國(guó)，可以聊的角度很多。今天，我們來(lái)聊一聊印度民主制度的成敗得失。

印度被認(rèn)為是世界上最大的議會(huì)民主制國(guó)家。為什么這么說(shuō)呢？印度曾經(jīng)在200多年里是英國(guó)的殖民地，所以它把英國(guó)的議會(huì)民主制差不多是整個(gè)照搬過(guò)來(lái)，其最基本的特點(diǎn)是由在議會(huì)選舉中占多數(shù)的政黨或政黨聯(lián)盟的領(lǐng)袖出任總理并組閣。所謂最大是因?yàn)橛《鹊娜丝诙?，?jù)2012年的人口普查，印度有12億1千萬(wàn)人口。它最新的一次大選在2014年，那次的選民有8億多，印度全國(guó)有93萬(wàn)個(gè)投票站，188萬(wàn)臺(tái)電子投票器，并動(dòng)用了150萬(wàn)名警察來(lái)維持秩序。從規(guī)模上講，印度大選無(wú)疑是世界上第一大選舉。

到現(xiàn)在為止，印度已經(jīng)獨(dú)立了60多年，其民主制度也運(yùn)行了60多年，回過(guò)頭來(lái)看，印度的民主制度到底發(fā)展得怎么樣？這是世界政治學(xué)界的一個(gè)非常熱門的話題。實(shí)事求是看，印度的民主有它成功的地方，也有它失敗或者是不足的地方。

印度民主的五大成就

印度民主的成功可以歸納為五大成就：

第一個(gè)是維護(hù)了國(guó)家的統(tǒng)一。印度和中國(guó)有很大的不同。一個(gè)最大的不同點(diǎn)就是中國(guó)從秦漢開(kāi)始就是一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家，有強(qiáng)大的中央集權(quán)的政府，而印度在過(guò)去兩三千年里，分裂的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于統(tǒng)一的時(shí)間。因此，印度社會(huì)呈現(xiàn)出非常多元的狀態(tài)。英國(guó)前首相丘吉爾曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，印度和赤道一樣只不過(guò)是一個(gè)地理名詞，言外之意根本就不是一個(gè)國(guó)家。所以1947年印度獨(dú)立以后，世界上很多政治家都斷言：印度很難維持下去。而事實(shí)證明，印度保持了國(guó)家統(tǒng)一，這其中的一個(gè)重要原因是印度實(shí)行了民主制度。

舉一個(gè)印度東北部的例子。這個(gè)地區(qū)的人，從人種上來(lái)講和印度主要民族是不同的。因此，印度在獨(dú)立以后，這里一直有獨(dú)立的要求和相應(yīng)的武裝斗爭(zhēng)。印度中央政府在處理這個(gè)問(wèn)題時(shí)，一方面進(jìn)行鎮(zhèn)壓，另一方面通過(guò)選舉將叛軍領(lǐng)袖納入印度主流政治，也就是只要你愿意放下武器，參加選舉，一旦被選上，中央政府就予以承認(rèn)。這樣一來(lái)，就有不少叛軍領(lǐng)袖通過(guò)選舉成了這里的領(lǐng)導(dǎo)人，也就等于被招安了。

到了今天，印度東北部的獨(dú)立問(wèn)題雖然不能說(shuō)已經(jīng)不存在，但確實(shí)在很大程度上已經(jīng)解決。根據(jù)印度內(nèi)政部的權(quán)威報(bào)告，2001年，印度安全部隊(duì)在這里擊斃極端分子572人，安全部隊(duì)死亡175人，平民死亡600人。2015年，擊斃極端分子的人數(shù)下降到149人，安全部隊(duì)死亡46人，平民死亡46人。從這些數(shù)據(jù)就可以看出，印度東北部的獨(dú)立問(wèn)題趨向解決。

再舉一個(gè)例子。印度剛獨(dú)立的時(shí)候決定將北方的語(yǔ)言印地語(yǔ)作為官方語(yǔ)言，南方的幾個(gè)邦就不干了，反對(duì)最激烈的是泰米爾納德邦，它宣布，如果中央政府不改變指定印地語(yǔ)為官方語(yǔ)言的政策，就要求獨(dú)立。最終，印度中央政府進(jìn)行了妥協(xié)。于是，印度目前的官方語(yǔ)言有十七八種之多。你把印度鈔票翻過(guò)來(lái)看，后面有密密麻麻各種各樣的文字，就是這十七八種官方語(yǔ)言的體現(xiàn)。這樣一來(lái)，拿語(yǔ)言問(wèn)題來(lái)說(shuō)事要求獨(dú)立的就沒(méi)有了。另外，印地語(yǔ)在印度逐漸被越來(lái)越多的人接受，一個(gè)大功臣是寶萊塢電影。寶萊塢電影在印度非常受歡迎，它主要使用的語(yǔ)言是印地語(yǔ)。就這樣，在潛移默化之下，印地語(yǔ)在印度得到了普及。

第二是印度從來(lái)沒(méi)有發(fā)生過(guò)軍事政變。二戰(zhàn)之后獨(dú)立的一批發(fā)展中國(guó)家，有不少被周期性的軍事政變所困擾，比如中國(guó)周邊的巴基斯坦和泰國(guó)。而印度獨(dú)立以來(lái)從來(lái)沒(méi)有發(fā)生過(guò)軍事政變，在治國(guó)上保證了軍人必須聽(tīng)政客的。這是由一系列制度保證的。在印度，戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的問(wèn)題要由一個(gè)叫做內(nèi)閣安全委員會(huì)的機(jī)構(gòu)來(lái)決定，這個(gè)委員會(huì)包括五個(gè)人：總理、國(guó)防部長(zhǎng)、外交部長(zhǎng)、內(nèi)政部長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)，沒(méi)有任何軍隊(duì)領(lǐng)袖在里面，軍隊(duì)的領(lǐng)袖可以提建議，提方案，但決定要由這5個(gè)人做出。最近印度和巴基斯坦的關(guān)系很緊張，有打仗的可能，而最終是打還是不打，不由軍人決定，要由內(nèi)閣安全委員會(huì)的文官?zèng)Q定。

另外，在管理機(jī)制上，印度保留了英國(guó)人留下來(lái)的文官制度。印度的各個(gè)部都有一個(gè)所謂的秘書(shū)，這個(gè)人是部門里最高的文官。印度國(guó)防部也有一個(gè)國(guó)防秘書(shū)，他處于軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)人和政治任命的部長(zhǎng)之間，主管軍隊(duì)實(shí)際事務(wù)，各軍種的領(lǐng)導(dǎo)人都要聽(tīng)這個(gè)國(guó)防秘書(shū)的。

由于在制度設(shè)計(jì)上限制了軍人的政治地位，因此在印度政變的可能性是沒(méi)有的。

第三個(gè)就是保證了印度選舉的權(quán)威性。不少新興的發(fā)展中國(guó)家也搞選舉，往往是剛剛選舉完，當(dāng)選的政黨還沒(méi)有來(lái)得及組織政府，反對(duì)黨就組織老百姓上街說(shuō)選舉舞弊，我們不承認(rèn)。而印度從來(lái)沒(méi)有發(fā)生過(guò)這類事情。一個(gè)重要原因是它有一個(gè)中立的選舉委員會(huì)，不聽(tīng)政府的，也不聽(tīng)任何政黨的，只為國(guó)家服務(wù)。印度每年要舉行許多選舉，這些都由選舉委員會(huì)組織，并對(duì)選舉過(guò)程進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。一旦候選人有違規(guī)的情況，選舉委員會(huì)就可以做出裁決，取消競(jìng)選者的資格。因此，它具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性。

印度是一個(gè)大國(guó)，選民很多都在農(nóng)村。所以，要保證選舉有組織地進(jìn)行，防止黑社會(huì)去搶票箱、威脅民眾這類事情的發(fā)生。選舉委員會(huì)的辦法是出動(dòng)武裝警察防止黑社會(huì)干預(yù)選舉，同時(shí)，選舉分片分批進(jìn)行，為防止先投票地方的選舉結(jié)果影響下一批，要等到各個(gè)地方都投票了以后再統(tǒng)一開(kāi)票，不到半天全國(guó)的選舉結(jié)果就出來(lái)了。2014年最新的這次大選，時(shí)間從4月7號(hào)到5月12號(hào)，共36天，全國(guó)分9批進(jìn)行投票。

由于選舉過(guò)程的公平公正，根據(jù)我個(gè)人的觀察，印度的選舉結(jié)果基本是沒(méi)有爭(zhēng)議的，落敗的人會(huì)很紳士很體面地向獲勝一方表示祝賀。我印象很深的是2004年的那次選舉，人民黨的瓦杰帕伊總理在此前被看好的情況下輸了選舉，他向獲勝的國(guó)大黨表示祝賀，最后說(shuō)我和印度人要一起感謝印度獲勝了。這就說(shuō)明，接受選舉結(jié)果已經(jīng)成為印度的一種根深蒂固的文化，為大家所普遍接受。

第四，印度的社會(huì)不公正得到相當(dāng)程度的糾正。歷史上印度是一個(gè)非常不公平的社會(huì)，等級(jí)鮮明，最明顯的體現(xiàn)就是種姓制度。種姓制度的實(shí)質(zhì)就是種族歧視。大約3500年到4000年以前，雅利安人從中亞入侵南亞次大陸，為了保持雅利安人血統(tǒng)的高貴，他們制定了這個(gè)制度，核心就是不許和當(dāng)?shù)厝送ɑ?，把雅利安人和印度土著隔離開(kāi)來(lái)。

種姓制度借助印度教的教義變得根深蒂固，它說(shuō)上帝在創(chuàng)造人的時(shí)候，用嘴巴創(chuàng)造了婆羅門，婆羅門是祭司階級(jí)，主要工作是講經(jīng)布道，主持宗教儀式；用兩條胳膊創(chuàng)造了剎帝利。剎帝利是武士階層，領(lǐng)兵打仗的；用兩條腿創(chuàng)造了吠舍，就是商人階級(jí)，所以商人到處走來(lái)走去；用腳創(chuàng)造了首陀羅，主要職責(zé)是種地勞動(dòng)，這是最低的種姓。在這四個(gè)種姓之外的，還有第五個(gè)就是賤民，賤民簡(jiǎn)直就不是人。在這種制度下，高種姓不能和低種姓結(jié)婚，不能一起吃飯，高種姓的人甚至不能不接受低種姓遞過(guò)來(lái)的東西和準(zhǔn)備的食物。這是一個(gè)腐朽的制度。

印度獨(dú)立以后，制定憲法廢除了種姓制度，并推出了針對(duì)賤民的保留政策，不管是公務(wù)員的職位還是上大學(xué)的名額，都要留出一定的比例給賤民。到了1970年代末、1980年代初的時(shí)候，第四種姓首陀羅提出，他們?cè)跉v史上也飽受歧視，因此也應(yīng)該得到保留政策的照顧。于是，首陀羅和其他一些歷史上遭受過(guò)不公正待遇的族群也被納入到保留政策里來(lái)了，有一個(gè)新詞應(yīng)運(yùn)而生：other backward class。

當(dāng)然，保留政策不是沒(méi)有限度的，印度最高法院裁定保留的名額不能超過(guò)總數(shù)的50%。也就是從這個(gè)時(shí)候開(kāi)始，印度出現(xiàn)了一大批地方政黨，這些政黨的綱領(lǐng)簡(jiǎn)單粗暴：你如果選我執(zhí)政的話，我就讓你這個(gè)群體進(jìn)入到保留名單里。于是，印度政治出現(xiàn)了非常強(qiáng)烈的種姓化的現(xiàn)象。這樣做當(dāng)然有不好的一面，但也使社會(huì)的低層在很短的時(shí)間里地位有所改變。

舉一個(gè)例子。1996年我剛到使館工作，那年冬天江澤民主席訪問(wèn)印度。當(dāng)時(shí)印度剛剛產(chǎn)生了一屆以低種姓為主的政府，總理是高達(dá)。高達(dá)本人也是低種姓。我印象中特別深刻的是他到機(jī)場(chǎng)去接江主席，江主席西裝革履，高達(dá)穿著涼鞋，可能他還沒(méi)有受過(guò)禮儀方面的訓(xùn)練。另一個(gè)例子：印度有一個(gè)非常著名的女政治家叫瑪雅瓦蒂，她就是賤民的領(lǐng)袖，她曾經(jīng)四次擔(dān)任印度最大的邦北方邦的首席部長(zhǎng)。這在印度歷史上是革命性的。

第五，族群政治開(kāi)始讓位于發(fā)展政治。過(guò)去，印度人把選票投給誰(shuí)往往是依據(jù)候選人的族群，穆斯林就選穆斯林候選人，印度教徒就選印度教徒的候選人。但這種現(xiàn)象正在發(fā)生變化，一個(gè)候選人如果能力很強(qiáng)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上做出成績(jī)的話，他就能吸引到各個(gè)族群的支持。最典型的例子就是印度現(xiàn)任總理莫迪。莫迪在當(dāng)選總理之前，是印度西部古吉拉特邦的首席部長(zhǎng)，他在執(zhí)政的十年里確實(shí)做出了成績(jī)，這個(gè)邦的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在印度可以說(shuō)是獨(dú)樹(shù)一幟。很多人評(píng)論說(shuō)，古吉拉特邦在印度就相當(dāng)于廣東在中國(guó)。這方面的成就是莫迪能夠當(dāng)選印度人民黨領(lǐng)袖并最終當(dāng)選總理的主要原因。

印度民主的四大問(wèn)題

以上講的是印度民主制度的成就。當(dāng)然，印度的民主也有很多問(wèn)題。

第一是政治的犯罪化。印度的民主政治并不是很浪漫、很理想主義的，在基層和偏遠(yuǎn)農(nóng)村，金錢政治、暴力政治往往很猖獗，候選人需要和當(dāng)?shù)氐暮谏鐣?huì)勾結(jié)才能夠當(dāng)選，甚至有些黑社會(huì)老大會(huì)親自出面競(jìng)選。曾經(jīng)有一個(gè)女土匪因?yàn)闅⒏粷?jì)貧、深受擁戴而當(dāng)選，她實(shí)際上是一個(gè)罪犯，手上有很多條人命。這就是政治的犯罪化。政黨在挑選候選人時(shí)，并不注重看你是否是好人，而主要看你能不能選上，你能夠選上我就支持你。有一個(gè)統(tǒng)計(jì)，印度歷年來(lái)從中央到省議會(huì)當(dāng)選的議員，大體上三分之一是有刑事案子的。2014年選舉后組成的第十六屆人民院，542名議員中遭到刑事起訴的有185人，占了34%；有重大刑事犯罪的有112人了，占了21%。

那么，為什么遭到起訴的人還能當(dāng)選呢？因?yàn)橛《鹊乃痉ǔ绦蚍浅?fù)雜和緩慢，一個(gè)人可以多次上訴，時(shí)間可能長(zhǎng)達(dá)20年，在這個(gè)過(guò)程中，根據(jù)印度原有的選舉法，他的議員位置是可以保留的。大約兩三年前，印度最高法院做出了一個(gè)重大決定：凡被法庭判處兩年或兩年以上徒刑者，無(wú)論其上訴與否，都將立即失去議員資格，自然也不能參加新的選舉。這個(gè)新規(guī)定出臺(tái)后，很可能對(duì)印度政治的干凈化會(huì)起到一個(gè)積極的作用。

第二，議會(huì)的議政能力下降了。印度獨(dú)立之初，政壇是高種姓的天下，議員一般來(lái)說(shuō)家庭背景和受教育程度都比較好，議會(huì)辯論的水平也很很高。后來(lái)，越來(lái)越多普通民眾參政，議員的文化素養(yǎng)實(shí)際上是下降的。于是，議會(huì)里經(jīng)常出現(xiàn)打打鬧鬧的情況，政府要通過(guò)一個(gè)法案，反對(duì)黨反對(duì)，它反對(duì)的方式不是和你辯論，而是沖到記錄的地方將記下來(lái)的文字撕掉，你可以想象這有多混亂。這樣一來(lái)，議會(huì)的議事效率大大下降。另外，印度政治的透明度很高，有專門的電視臺(tái)對(duì)議會(huì)辯論進(jìn)行直播，這就造成任何政黨都不能輕易地做出妥協(xié)，往往是強(qiáng)硬到底，做給選民看。很多媒體開(kāi)始懷念尼赫魯時(shí)代議會(huì)辯論的優(yōu)雅。

但這并不代表現(xiàn)在印度沒(méi)有理性的政治辯論，而是辯論的場(chǎng)所從議會(huì)大廈轉(zhuǎn)到私人電視臺(tái)的演播室。因?yàn)殡娨暸_(tái)之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，電視臺(tái)主持人的水平一般都很高，經(jīng)常會(huì)找一些退休的外交官、將軍參與辯論，有深度，對(duì)抗性也很強(qiáng)。

第三個(gè)是中央政府決策能力弱化。印度獨(dú)立早期，國(guó)大黨一黨獨(dú)大，政治很穩(wěn)定。后來(lái)，很多小黨崛起，一個(gè)政黨的議席很難單獨(dú)過(guò)半，往往要組織聯(lián)合政府。根據(jù)我的統(tǒng)計(jì)，從1996年開(kāi)始到2014年這近20年里，印度議會(huì)始終沒(méi)有單獨(dú)過(guò)半數(shù)的政黨，始終是“懸浮議會(huì)”。這樣一來(lái)，政府為避免垮臺(tái)，執(zhí)政就要照顧到諸多小黨的利益，掣肘很多，甚至明知某些人貪污也只能選擇視而不見(jiàn)。

這種現(xiàn)象甚至影響到印度對(duì)斯里蘭卡的政策。印度南部有一個(gè)泰米爾納德邦，這里的泰米爾人和斯里蘭卡的泰米爾是同一個(gè)民族，因此支持斯里蘭卡的反政府恐怖組織“泰米爾伊拉姆猛虎解放組織”。由于泰米爾納德邦的政黨是印度執(zhí)政聯(lián)盟的關(guān)鍵少數(shù)，中央政府依賴它的支持，因此不得不順應(yīng)它的意見(jiàn)。這給印度的國(guó)際形象、外交都帶來(lái)很大的損害。

為了改變這種狀況，有人提議印度搞美國(guó)的總統(tǒng)制，解決中央政府決策能力弱化的問(wèn)題。這個(gè)想法很有道理，但是實(shí)際做起來(lái)有困難。為什么呢？因?yàn)檫@需要修改憲法，修改憲法需要三分之二多數(shù)通過(guò)，而許多小政黨為了自己的利益不愿意搞總統(tǒng)制，因此要湊夠三分之二多數(shù)基本不可能。莫迪上臺(tái)后試圖做出改變，但效果不明顯，這是因?yàn)槿嗣顸h雖然在下院占據(jù)了多數(shù)，但在代表各邦利益的上院并沒(méi)占多數(shù)，因此，重大的改革方案仍然很難通過(guò)。

第四是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了阻礙。印度因?yàn)橛忻裰髦贫?，其?jīng)濟(jì)發(fā)展一度被廣泛看好，但事實(shí)并不是這個(gè)樣子。以中印的情況做比較：1980年，印度的GDP是1896億美元 中國(guó)1894億美元；人均國(guó)民收入印度是270美元，中國(guó)220美元。兩個(gè)數(shù)字印度均領(lǐng)先。到了2015年，印度的GDP是2萬(wàn)億美元 中國(guó)近11萬(wàn)億美元，是印度的5倍多；人均國(guó)民收入印度1590美元，中國(guó)7820美元，同樣是5倍。

印度要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，我看至少有三個(gè)法律需要改變。第一是《征地法》。印度要吸引外資，發(fā)展制造業(yè)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，就需要大量土地，而因?yàn)橥恋厮接兄?，在印度要獲得土地非常非常困難。還有一個(gè)是《勞工法》。印度這個(gè)社會(huì)整體上看是挺左、挺保護(hù)勞動(dòng)人民的，這在《勞工法》里就體現(xiàn)得很明顯。《勞工法》把印度的企業(yè)分成兩類，一類叫做有組織的企業(yè)，一類叫做非組織企業(yè)。前者指的是雇傭人數(shù)在100人以上的，這類企業(yè)不可以隨便開(kāi)除工人，你要開(kāi)除的話，必須經(jīng)過(guò)一系列繁瑣的手續(xù)，經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)才可以。雇傭100人以下的企業(yè)叫非組織企業(yè)，這類企業(yè)老板有權(quán)力開(kāi)除工人。這就造成印度許多企業(yè)不愿意做大，發(fā)展到95人時(shí)就不愿意發(fā)展了。因此，這個(gè)《勞工法》名義上保護(hù)勞工不被隨意開(kāi)除，實(shí)際上傷害了更多人的就業(yè)權(quán)益。

還有就是印度的《稅法》。印度的稅制非常復(fù)雜，中央有中央的稅，地方有地方的稅。一卡車的貨物從一個(gè)地方到另一個(gè)地方，中間經(jīng)過(guò)的地方都要停下來(lái)報(bào)關(guān)繳稅，因此印度卡車運(yùn)輸速度在世界上是最慢的。不久前，印度剛剛對(duì)《稅法》進(jìn)行了修訂，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的商品和服務(wù)稅。而前兩部法律的修訂到現(xiàn)在還沒(méi)有通過(guò)。

我在和印度的一些學(xué)者進(jìn)行交流時(shí)，他們就很坦率地說(shuō)：二十年前，我們印度還雄心勃勃要趕超中國(guó)。但是二十年后，我們已經(jīng)不說(shuō)這句話了，我們知道我們趕不上，超不過(guò)。當(dāng)然，目前出現(xiàn)了新的現(xiàn)象，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在6%左右，而印度經(jīng)濟(jì)正在崛起，增速比中國(guó)高，因此有些印度人就很得意了，又開(kāi)始說(shuō)超過(guò)中國(guó)的話了。我個(gè)人認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)上看中國(guó)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩開(kāi)印度幾條街了，這一點(diǎn)已經(jīng)定格，輕易改變不了。

（作者系中國(guó)前駐印度加爾各答總領(lǐng)事。本文根據(jù)作者9月24日在廣州購(gòu)書(shū)中心進(jìn)行的一次演講整理，本次演講由國(guó)際問(wèn)題視頻脫口秀“世界靈敏度”節(jié)目主辦，文稿由主辦方整理，并授權(quán)澎湃新聞刊發(fā)）