2021年9月29日，國家發(fā)改委就今冬明春能源保供工作發(fā)布“答記者問”，其中強調(diào)，“堅守民生用能保供底線，堅決避免壓限居民用能的情況發(fā)生”。

就東北地區(qū)冬季能源保供問題，這篇答記者問特別要求“確保居民、農(nóng)業(yè)等民生領(lǐng)域用戶用電不受影響”。尤其是，在執(zhí)行有序用電過程中嚴格做到提前告知用戶，鼓勵和引導用戶主動錯峰用電，“堅決做到‘限電不拉閘’‘限電不限民用’，確保電力運行平穩(wěn)”。

此前的9月27日下午，國家電網(wǎng)已經(jīng)表態(tài)，針對當前供電形勢，要全力以赴，打好電力保供攻堅戰(zhàn)，保障基本民生用電需求，最大可能避免出現(xiàn)拉閘限電情況，堅決守住民生、發(fā)展和安全底線。

這些表態(tài)的背景是，因電力需求強勁而供應(yīng)吃緊，今年5月以來，廣東多座城市的企業(yè)已開啟限電模式，云南、浙江、江蘇、山東、安徽等省份面臨用電緊張局面。至9月間，江蘇、湖南、浙江等十余省份相繼出現(xiàn)拉閘限電，但主要是企業(yè)用電受限。

尤其是，9月23日（周四）下午四五時左右，東北地區(qū)遼寧省省會沈陽市的沈北新區(qū)和渾南新區(qū)部分區(qū)域，在沒有事先通知的情況下實施了停電，持續(xù)至當晚八時至十一時不等。此后連續(xù)兩天，據(jù)民眾在網(wǎng)絡(luò)上反映，未事先通知的停電在東北多地發(fā)生，有些地方停電超過12小時，停電區(qū)域多集中在地市級城市和農(nóng)村地區(qū)。

未提前通知而大面積停止供應(yīng)民用電，造成了民眾日常生活的嚴重混亂。有一些地方是停電后數(shù)小時才發(fā)布停電通知，事后則刪除通知。

9月26日（周日），嚴肅媒體的報道令這些情況被更多人知曉。同日，遼寧召開的電力保障工作會議披露，7月份以來，由于發(fā)電能力大幅下降，遼寧省電力短缺。9月23日至25日，電力供應(yīng)缺口進一步增加至嚴重級別。為防止全電網(wǎng)崩潰，東北電網(wǎng)調(diào)度部門依照有關(guān)預案，直接下達指令執(zhí)行“電網(wǎng)事故拉閘限電”，用電影響范圍擴大到居民和非實施有序用電措施企業(yè)。

這等于間接承認了，東北地區(qū)部分民眾之所以突然遭遇停電，是因缺電嚴重，電力管理部門為免整個電網(wǎng)崩潰，不得已而采取緊急斷電措施，乃至可能無法做到提前通知。

此番限制供應(yīng)民用電，影響到普通民眾日常生活，終于令許久不見的缺電問題，成為重大公共事件。

新世紀以來的歷次“電荒”

為什么一些地方要拉閘限電？主要是因為電力供應(yīng)不足。

聽上去，“缺電”是很遙遠的事情，因為很長時間里，我國居民日常生活中已絕少經(jīng)歷停電。尤其是，被限制用電的也主要是企業(yè)。但實際上，參照微信公眾號“遠川研究所”2021年9月29日文章《電荒背后的煤電博弈》和《能源評論》雜志2011年第7期專題“中國電荒調(diào)查”的梳理，不算本輪限制用電，新世紀以來，我國已經(jīng)歷三輪“電荒”。

第一輪“電荒”發(fā)生在2002年到2004年。

這源自1990年代末，受亞洲金融危機影響，我國對外出口大幅下滑，電力需求增速從1990年代初的11%下降到了1998年的2.1%。但整個1990年代，國內(nèi)發(fā)電裝機增速始終維持在7%至10%之間，各省份都在狂建火電廠，因之，新世紀到來前后，出現(xiàn)嚴重電力供應(yīng)過剩局面。

同一時期，鋼鐵、石化等重化工耗電大戶成為國企改制重災(zāi)區(qū)，為應(yīng)對發(fā)電機組利用率下降的壓力，加之電力系統(tǒng)改革來臨，國家采取了 “三年不上火電” 的不鼓勵建電廠政策。但從2003年開始，重化工業(yè)出現(xiàn)爆發(fā)式增長，四大高能耗行業(yè)（化學原料制品、非金屬礦物制品、黑色金屬冶煉、有色金屬冶煉）占據(jù)全社會用電量25%以上，電力需求增速飆到15%以上。

一邊是供給萎縮，一邊是需求暴漲，于是，2002至2004年，不少省份實施拉閘限電，2002 年拉閘限電省份有12個，2003年上升到21個，2004年增加到24個。之后至2007 年，缺電省份數(shù)量有所下降。一篇2008年10月發(fā)表的論文稱，2003年以來，我國年均電力缺口為 3%至10%。

到2008年初，部分因為遭遇暴雪天氣，南方諸省又開始拉閘限電，這一輪缺電持續(xù)到2009年，當年有24個省份被迫拉閘限電，是為第二輪“電荒”。

關(guān)于這一輪“電荒”成因，上述《能源評論》雜志專題中的《中國電荒備忘錄》一文簡要總結(jié)為兩點：一是有高耗能產(chǎn)業(yè)上馬的速度遠超預期，產(chǎn)業(yè)有向重化工化方向發(fā)展的傾向；二是機械加工在產(chǎn)業(yè)升級方面占了很大比重，產(chǎn)業(yè)自動化方面，發(fā)展迅速。兩者相加，加大了用電負荷。其他短期成因還包括“壟斷”、“持續(xù)高溫”、“決策失誤”、“電力設(shè)備不足”、“煤電價格之爭”。

第三輪“電荒”發(fā)生在2011年。當年4至5月及9至10月，多地出現(xiàn)缺電狀況。華東地區(qū)在一季度出現(xiàn)明顯電力供應(yīng)缺口，華中地區(qū)在二季度干旱氣候影響水電供給的情況下，也進入電力供應(yīng)緊張狀態(tài)。

這輪“電荒”的成因是，“十一五”（2006至2010年）期間，我國首次實行“能耗雙控”目標，即對能源消耗的強度和總量進行硬性約束，要求能耗強度在五年間大幅下降20%。2010年是“十一五”收官之年，在能耗強度目標的硬性約束下，很多省份在5月開始拉閘限電，以求達標。

結(jié)果是，2011年，“十一五”考核結(jié)束，產(chǎn)能被壓制的制造業(yè)開始“報復性用電”，而且原本就居高位的煤價連續(xù)經(jīng)歷了兩輪上漲，火電企業(yè)成本激增。2011年，國家發(fā)改委兩度上調(diào)電價，隨著此后煤炭價格下行，第三輪“電荒”宣告終結(jié)。

本輪“拉閘限電”及其成因

今年初夏開始到近期，我國又有多達十幾個省份的一些地方出現(xiàn)供電不足而不得不對企業(yè)甚至居民用電實施限制的情況。據(jù)上引遠川研究所文章，其成因和2011年“電荒”有相似之處。

一方面，今年是“雙碳”目標（2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和）開局之年，對“能耗雙控”目標的執(zhí)行力度大幅提升。今年5月和8月，國家發(fā)改委點名批評了一些能耗不降反升的省份。一些地方前期指標用完，只能在假期結(jié)束前一天“趕作業(yè)”。

另一方面，煤炭價格伴隨全球通脹持續(xù)上行，火電企業(yè)再度陷入越努力越虧損的境地。而在“能耗雙控”背景下，煤炭產(chǎn)能利用率一直處于高位，煤炭庫存降至歷史低點，地方煤炭項目的審批卻更加嚴格，再度加大了煤炭供應(yīng)壓力。

最后，從數(shù)據(jù)上看，我國目前對火電的依賴依然比較嚴重：火電裝機占比雖然降至56.6%，卻貢獻了71.8%的電力供給；風電和光伏裝機雖然有24%的占比，但發(fā)電量僅占總體的10%左右。

簡言之，全球大放水疊加碳中和的政策推動，造成煤炭庫存銳減價格上天，加上氣候反向助攻導致水電產(chǎn)能受限，共同促成了當下的大規(guī)模限電。

事實上，2020年10月至12月，也就是八九個月之前，內(nèi)蒙古、湖南、江西、浙江等省份已出現(xiàn)所謂“多年不見”的“拉閘限電”。關(guān)于當時的限電現(xiàn)象是否是普遍，何以要限電，以及后續(xù)形勢，興業(yè)證券首席經(jīng)濟學家王涵與其合作者在發(fā)表于2020年12月的一篇文章中有如下解釋。

從限電發(fā)生的地域看，當時的限電主要在中東部少數(shù)省份。江西、湖南雖全省限電，但主要是生活、景觀、路燈等用電領(lǐng)域；浙江限電除了生活、景觀、路燈用電領(lǐng)域，對企業(yè)用電也有一定限制。拉閘限電主要是中東部少數(shù)省市，限電也并不是普遍領(lǐng)域都限電。

為什么會限電？從需求層面看， 2020 年下半年，工業(yè)用電需求增加；天氣降溫加上空調(diào)普及，造成生活用電需求也大幅增加。從供給層面看，煤炭生產(chǎn)和進口趨弱。此外，在煤電聯(lián)動但電價未市場化的情況下，煤價過高也影響發(fā)電。從額外結(jié)構(gòu)性因素看，湖南、浙江兩省的電力自給率低，而電力需求又過快增長，使得供求矛盾凸顯；湖南水電占比高，冬季枯水期額外加劇電力供給緊張。

至于后續(xù)形勢，這篇文章認為，后續(xù)只是短期“緊平衡”，不會有趨勢性矛盾。

首先，從供給側(cè)改革以來的煤、電供需格局看，去產(chǎn)能沒有影響煤、電供給穩(wěn)定；近年來我國發(fā)電量穩(wěn)定增長，煤炭供給雖受壓縮，但供需缺口整體為正，煤、電供需格局基本穩(wěn)定，不存在趨勢性煤、電供需矛盾。

其次，拉閘限電僅是諸多因素疊加影響下，短期供需“劈叉”造成的“緊平衡”現(xiàn)象，后續(xù)供需“劈叉”或?qū)⒕徑狻男枨蠖丝?，隨著春節(jié)來臨、趕工落幕，工業(yè)用電需求將下滑，生活用電整體占比不高，春節(jié)雖面臨用電高峰，但不足以抵消工廠放假導致的工業(yè)用電下滑。從供給端看，部分港口和電廠的數(shù)據(jù)已經(jīng)出現(xiàn)改善。

這篇八九個月之前做出的分析對“后續(xù)形勢”的判斷雖過于樂觀，但仍部分給出了當下缺電的癥結(jié)所在：一些地方工業(yè)用電需求強勁而供電不足，煤價過高影響發(fā)電，最終導致當下必須要用官方所謂“有序用電”的方式度過目前的缺電危機。

結(jié)構(gòu)性矛盾和體制性痼疾

一些地方缺電，不等于當前我國整體上缺電，缺電實際上是結(jié)構(gòu)性問題。比如，2011年的“電荒”中，一方面，到當年9月，11省份出現(xiàn)電力緊缺，另一方面，內(nèi)蒙古、東北、西北等地卻爆出“窩電”現(xiàn)象。

在以上提到的2011年《能源評論》雜志調(diào)查中，一位業(yè)內(nèi)人士認為，當年的煤價高、電荒問題，根源在于：“用電的地方不讓建機組，不用電的地方卻在大建機組。中國裝機容量已經(jīng)超過9億千瓦了，如果全國的發(fā)電機都發(fā)，這個發(fā)電量是讓全國都不缺電的。問題在于，這幾年，我們的機組都建在內(nèi)蒙古、新疆，戈壁灘的電送不出來啊!”

這篇調(diào)查進一步指出，“用電的地方不讓建機組，不用電的地方卻在大建機組”也許并非電荒的唯一原因，但至少有兩點可以肯定：一是目前能源結(jié)構(gòu)布局規(guī)劃的不合理，二是長距離電力輸送建設(shè)不到位，這導致了電量總量夠，但時間、地域分配不均勻，也讓電廠也陷入越發(fā)電越虧的漩渦中。當電廠利潤減少，直到資金鏈斷裂，發(fā)電積極性必然降低，亦使電力供應(yīng)緊張的局面更加惡化?！耙虼?，壓低成本運行只能解一時之困，調(diào)整電力布局和出臺煤炭價格政策，才（能——引者按）讓電廠從這場壓力測試中抽身?！?/p>

十年后，以上結(jié)論性意見中提到的結(jié)構(gòu)性矛盾（電量總量夠而時間和地域分配不均勻）和電力體制痼疾（電廠越發(fā)電越虧），顯然繼續(xù)存在。

如《經(jīng)濟日報》去年12月的一則報道指出的那樣，所謂結(jié)構(gòu)性矛盾是指，我國電力需求快速增長、電力裝機容量不斷擴大，但“煤電過剩與尖峰電力短缺并存”，出現(xiàn)了“全年富電量、短時缺電力”的現(xiàn)象，影響到我國電力供應(yīng)安全。

興業(yè)證券近日具體指出，“十三五”期間，全國電力裝機容量增速并不低，和全社會用電量增速相匹配。但是，裝機容量中，作為穩(wěn)定發(fā)電、并可以靈活調(diào)配的能源火電裝機增速降低，風電、太陽能裝機增速較高。而新能源存在著季節(jié)性、時間分布不均、受氣候影響等問題，并且時段性、靈活性調(diào)節(jié)能力不足。因此，“一旦用電負荷高增，或者新能源出力不足，就有可能出現(xiàn)‘缺電’的情形”。

體制性痼疾的突出表現(xiàn)是“煤電價格倒掛”，即：我國電煤價格已經(jīng)徹底市場化，但煤電廠上網(wǎng)電價卻由政府管制。這樣，一旦電煤價格上漲，就容易形成“面粉漲價，面包卻無法隨之漲價”，電廠發(fā)電越多、賠錢越多的局面。

自2016年起，煤炭價格持續(xù)上漲，但受限于上網(wǎng)電價管制，煤電廠無法將上漲的成本通過電價傳導出去。這造成煤電企業(yè)連續(xù)多年大面積虧損，影響到企業(yè)平穩(wěn)運營，進而威脅到國家能源供應(yīng)和電力系統(tǒng)的安全。

據(jù)9月28日國家統(tǒng)計局發(fā)布的2021年1至8月全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主要財務(wù)指標，煤炭開采和洗選業(yè)利潤同比大增145.3%，煤炭燃料加工業(yè)利潤同比暴漲2471.2%；全社會用電量同比增長13.8%，電力熱力供應(yīng)企業(yè)利潤下卻跌15.3%。這顯示，在同期全社會用電量兩位數(shù)增長的情況下，供電供熱企業(yè)的利潤被成本吞噬了，最主要的成本支出為燃煤成本。

一方面是今年以來煤炭價格暴漲導致煤電企業(yè)越發(fā)電越虧損，謀求上調(diào)上網(wǎng)電價卻不得，進而不得不減少發(fā)電，另一方面，企業(yè)用電需求猛增。顯而易見，電力供需的結(jié)構(gòu)性矛盾疊加體制性痼疾，諸多因素共同作用，迫使一些地方的電力管理部門為保電網(wǎng)安全而不得不對企業(yè)實施有序用電，甚至對民用電也是如此。

能源系統(tǒng)的“不可能三角”與更充分的電力市場化

10月1日，國務(wù)院國資委主任郝鵬一行赴國家電網(wǎng)有限公司開展能源保供專題調(diào)研。郝鵬強調(diào)，當前電力供需形勢仍然嚴峻，電網(wǎng)企業(yè)要進一步提高政治站位，要講政治、顧大局，堅決打贏保電攻堅戰(zhàn)。

要求電網(wǎng)企業(yè)講政治、顧大局，或許能解燃眉之急，但為電力企業(yè)長遠發(fā)展及電力事業(yè)發(fā)展能持久造福國計民生考量，對我國電力供需的結(jié)構(gòu)性矛盾和電力體制痼疾加以根除和進一步改革的工作，應(yīng)以前所未有的力度推進。

一般認為，我們無法找到一個能源系統(tǒng)，能同時滿足“能源環(huán)境友好”（即清潔能源）、“能源供給穩(wěn)定安全”、“能源價格低廉”三個條件。國務(wù)院國資委主管的《能源》雜志今年第8期封面文章《電荒預警》指出，在“雙碳”目標下，要徹底告別電力結(jié)構(gòu)性的短缺，必須同時滿足“能源的環(huán)境友好（即清潔能源）”、“能源供給穩(wěn)定安全”這兩個條件。這也意味著放棄“能源價格低廉”這一限定條件。就是說，我們必須實施“更充分的電力市場化”。

該雜志官方微信公眾號“能源雜志”9月28日直接發(fā)文建議“是時候討論漲電價了！”。其中說：

“電價變化的邏輯應(yīng)該是，煤炭價格上漲，上網(wǎng)電價跟漲，居民和工業(yè)商業(yè)用電成本相應(yīng)增加。待煤價下跌，電價自然跟著下調(diào)。電價理順了，發(fā)電企業(yè)意愿就會上升，電力市場才會回歸至正常的發(fā)展軌道上?！?/p>

電力體制改革當然不限于漲電價，但漲電價無疑是深化電力體制改革的核心環(huán)節(jié)。讓我們拭目以待。 

主要參考資料：

陳彬、張澤一：《電荒背后的煤電博弈》，微信公眾號“遠川研究所”，2021年9月29日

武魏楠：《電荒預警》，《能源》2021年第8期

“中國電荒調(diào)查”專題，《能源評論》2011年第7期

于立、王建林：《縱向價格雙軌制:“電荒”的經(jīng)濟分析與出路》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2008年第10期