作為全世界救災(zāi)經(jīng)驗最為豐富的軍隊之一，日本自衛(wèi)隊的紙面救災(zāi)能力相當(dāng)強大。加之日本民族善于計劃，因此，自衛(wèi)隊的救災(zāi)準(zhǔn)備可謂面面俱到，有很多值得學(xué)習(xí)的地方。

當(dāng)然，善于談兵的趙括，實戰(zhàn)中未必是合格的將領(lǐng)，日本自衛(wèi)隊的救災(zāi)能力和準(zhǔn)備，很多也僅停留在口頭和紙面上。2011年日本東北大地震中，日本自衛(wèi)隊在救災(zāi)中暴露出大量問題，不但沒有阻止福島核災(zāi)難的發(fā)生，還數(shù)次出現(xiàn)拒絕命令、不愿參與救災(zāi)的情況。事后，日本防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊進行了一定檢討和改革，從這次熊本地震來看，自衛(wèi)隊的實際救災(zāi)能力似乎有所提升，至少在態(tài)度上端正了很多。

自衛(wèi)隊如何參與救災(zāi)

作為世界上遭受地震災(zāi)害最為頻繁的國家，日本在地震應(yīng)對方面積累了豐富經(jīng)驗。作為日本國家安全核心支柱的自衛(wèi)隊，在抗震救災(zāi)方面，同樣是當(dāng)之無愧的頂梁柱。根據(jù)日本現(xiàn)有災(zāi)害對策法律，如《災(zāi)害對策基本法》、《地震防災(zāi)對策特別措施法》和《大規(guī)模地震對策特別措施法》，地震發(fā)生之后，各級政府有多個渠道向內(nèi)閣防衛(wèi)大臣或防衛(wèi)大臣指定的人員提出調(diào)動自衛(wèi)隊的請求。

市町村長，作為日本最基層的官員，在地震發(fā)生后，有義務(wù)盡快向上級報告情況，并視情況向上一級的都道府縣知事、海上保安廳長官、管區(qū)海上保安本部長或空港事務(wù)所長請求調(diào)動自衛(wèi)隊參與救災(zāi)，在極端條件下，市町村長可越級直接向防衛(wèi)大臣提出申請。都道府縣知事、海上保安廳長官、管區(qū)海上保安本部長以及空港事務(wù)所長接到災(zāi)害通報后，可根據(jù)情況，向防務(wù)大臣或其指定人員請求調(diào)動自衛(wèi)隊參與救災(zāi)。

考慮到逐級上報可能會耽誤災(zāi)害發(fā)生之初最寶貴的救災(zāi)時間，自2007年，即平成19年開始，日本修改了災(zāi)害對策法律，規(guī)定在緊急情況下，防務(wù)大臣或其指定人員在尚未接到下級派遣自衛(wèi)隊請求時，仍可直接向災(zāi)區(qū)派出自衛(wèi)隊投入救災(zāi)。

除了規(guī)定請求調(diào)派自衛(wèi)隊的途徑和具體步驟之外，日本的災(zāi)害對策法律法規(guī)，還對提出申請的方式及申請應(yīng)包括的內(nèi)容作了較為細(xì)致的規(guī)定。都道府縣知事等地方官員可采用通常的公文方式提出申請，緊急情況下可采用電話甚至口頭申請的方式，但必須補交正式的申請公文。無論采取何種申請手段，申請都應(yīng)該包括災(zāi)害的狀態(tài)、申請的原因、希望自衛(wèi)隊參與救災(zāi)的起止時間和行動區(qū)域。另外，地方官員在提出調(diào)派申請時，應(yīng)盡量說明轄區(qū)內(nèi)是否有自衛(wèi)隊駐地，或是可以提供給救災(zāi)部隊作為前進基地的地點。

理論上說，日本現(xiàn)有的這套多方請求-派遣體制能夠避免逐級評估災(zāi)害等級的拖沓，使自衛(wèi)隊能盡早了解災(zāi)區(qū)情況，盡快出發(fā)投入抗災(zāi)搶險，盡量將主要力量投入受災(zāi)最重的地區(qū)。但實際上，在2011年東北大地震中，自衛(wèi)隊并沒有較早發(fā)現(xiàn)福島核災(zāi)難的跡象。

而在這次熊本地震中，熊本縣知事在4月14日22時40分，便向陸自第8師團提出了調(diào)派自衛(wèi)隊的請求，距地震發(fā)生僅過去1小時14分；而防衛(wèi)大臣反應(yīng)更快，在21點36分已經(jīng)做出了指示，22點10分成立防衛(wèi)省災(zāi)害專門對策本部。從數(shù)據(jù)上說，這應(yīng)該是日本防衛(wèi)省的最好成績了。由此可見，2011年日本東北大地震對日本朝野的觸動很大，當(dāng)時防衛(wèi)省在地震爆發(fā)后數(shù)小時建立災(zāi)害專門本部，但在隨后的救災(zāi)中領(lǐng)導(dǎo)不力，事后遭到了各方的批評。

自衛(wèi)隊救災(zāi)部隊的派遣

由于受到和平憲法約束，以及對歷史上部隊獨走架空政府行為的恐懼，自衛(wèi)隊部隊即便是在救災(zāi)調(diào)動方面，也受到頗多限制。1995年之前，自衛(wèi)隊只能在接到防衛(wèi)省正式命令之后，方可進行調(diào)動。1995年之后，吸取了阪神、淡路大地震教訓(xùn)而修改的災(zāi)害對策法律，規(guī)定了幾種自衛(wèi)隊部隊可自發(fā)進入災(zāi)區(qū)參與救災(zāi)行動的特殊情況。

首先，通訊保障等部隊在救災(zāi)部隊需要通訊和情報保障的情況下可自發(fā)參與救災(zāi)；其次，當(dāng)都道府縣知事確認(rèn)救災(zāi)任務(wù)極為緊急而艱巨，自衛(wèi)隊派出的部隊又不足與完成救災(zāi)任務(wù)的情況下，自衛(wèi)隊可自發(fā)派出增援部隊進入災(zāi)區(qū)；此外，緊急的人命救助或防衛(wèi)省及自衛(wèi)隊自身設(shè)施附近發(fā)生火災(zāi)等災(zāi)害的情況下，自衛(wèi)隊部隊有義務(wù)盡快參與救援行動。

在這次地震中，第一批兩架F-2是在21點47分起飛，飛往災(zāi)區(qū)收集情報，比熊本方面提出請求早了近一個小時?？紤]到日本是全世界地震頻率最高的國家，自衛(wèi)隊對地震救災(zāi)可謂駕輕就熟，其反應(yīng)速度較快也在情理之中。而且本次地震并沒有發(fā)生海嘯這樣的次生災(zāi)害，航空自衛(wèi)隊基地受到的損失較小。

在逐步放開救災(zāi)部隊調(diào)動限制的同時，考慮到抗災(zāi)救災(zāi)任務(wù)需要大批經(jīng)驗豐富的人員參與，自衛(wèi)隊在2008年之后建立了“預(yù)備役人員災(zāi)難動員體制”，通過立法授予防衛(wèi)大臣或其授權(quán)人員在災(zāi)難緊急情況下向擁有抗震救災(zāi)經(jīng)驗的預(yù)備役人員發(fā)布動員命令的權(quán)利。既然“有聚”，自然“有散”，在救災(zāi)行動結(jié)束之后，地方政府應(yīng)該向防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊提出正式的請求部隊撤離的申請，防衛(wèi)大臣或其指定的官員在收到地方政府的申請后，將會向參與救援的自衛(wèi)隊部隊發(fā)出停止行動的命令，動員令也將隨之解除。

此外，在特殊情況下，防衛(wèi)大臣和自衛(wèi)隊官員可以依據(jù)實際情況自主進行撤退或停止行動。這一規(guī)定在此前的日本東北大地震中引起了相當(dāng)大的爭議。

因為，派遣體系雖然看似完美，但在實際中，卻仍受制于中層尤其當(dāng)?shù)夭筷犠陨韺π蝿莸呐袛?。某些情況下，自衛(wèi)隊指揮人員會優(yōu)先考慮所部人員和裝備的安全，因此在遭遇極度危險的情況下，完全可能抗命拒絕出動。當(dāng)然，這幾年，日本自衛(wèi)隊吸收2011年的教訓(xùn)，反應(yīng)速度有明顯提高，從14、15、16日三天的情況看，自衛(wèi)隊表現(xiàn)相當(dāng)積極。

自衛(wèi)隊的紙面救災(zāi)能力及準(zhǔn)備

作為世界上救災(zāi)經(jīng)驗最為豐富的部隊，日本防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊很注意對以往經(jīng)驗的總結(jié)，因此，自衛(wèi)隊在救災(zāi)方面的計劃和準(zhǔn)備幾乎一年一變，雖然每次改動不大，但所有修正均是依據(jù)前一年國內(nèi)救災(zāi)實踐中發(fā)現(xiàn)的問題有針對性地進行改進。

例如，在救災(zāi)部隊出發(fā)進入災(zāi)區(qū)的準(zhǔn)備上，在1995年，即平成7年之前，自衛(wèi)隊傾向于在接到命令之后立刻出動。但1995年的阪神淡路大地震給自衛(wèi)隊上了一課。在大地震發(fā)生之后，反應(yīng)最為敏捷的陸上自衛(wèi)隊第36步兵連隊在數(shù)分鐘內(nèi)便沖向災(zāi)區(qū)，準(zhǔn)備參與救災(zāi)行動，可惜缺乏預(yù)先準(zhǔn)備，單憑一股狂熱沖進災(zāi)區(qū)的自衛(wèi)隊，到達災(zāi)區(qū)之后，發(fā)現(xiàn)道路幾乎完全斷絕，各種通訊設(shè)施盡毀，救災(zāi)部隊因此成為瞎子和聾子，完全不能了解整個災(zāi)區(qū)的情況，又缺乏足夠的機械進行開掘和救災(zāi)。更糟糕的是，各級地方政府出于各種原因未能提供準(zhǔn)確和真實的災(zāi)區(qū)情況，導(dǎo)致自衛(wèi)隊在救災(zāi)中表現(xiàn)差強人意，受到了當(dāng)時朝野和媒體的廣泛批評。

因此，阪神、淡路大地震之后，自衛(wèi)隊在去往災(zāi)區(qū)之前，更重視對災(zāi)區(qū)情況的綜合調(diào)查，甚至不惜為此延后部隊的出發(fā)時間。從效果上說，這套理論可謂“雙刃劍”，它一方面保證自衛(wèi)隊在救災(zāi)過程中不至于出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p失，但另一方面在遭遇嚴(yán)重地震及可怕次生災(zāi)害情況下，自衛(wèi)隊出動延誤將很可能導(dǎo)致災(zāi)區(qū)大批本可以得到救援的遇難者喪失獲救的機會。

此外，防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊還吸取了歷次地震中缺乏全局調(diào)配、自衛(wèi)隊盲目進入災(zāi)區(qū)，導(dǎo)致派遣混亂顧此失彼的教訓(xùn)，對國內(nèi)157座陸上自衛(wèi)隊基地，詳細(xì)規(guī)定了各基地部隊的派遣范圍和前進路線，爭取做到井然有序、有先有后、有主有次地投入救災(zāi)行動。以基地為單位組織和準(zhǔn)備救災(zāi)部隊派遣行動，也能比較容易地做到多兵種聯(lián)合行動，各區(qū)域的陸上自衛(wèi)隊普通部隊都能得到足夠的特種部隊的支援，在車輛、工兵、通信和情報收集、補給和維護，醫(yī)療防疫甚至是NBC處理部隊方面，均能得到有力的支持和配合。在本次地震中，陸上自衛(wèi)隊第8偵察隊在22點19分向災(zāi)區(qū)派出了第一批6名偵查人員，22點42分第42步兵聯(lián)隊也派出了25人和三輛軍用車輛。在14日當(dāng)天，自衛(wèi)隊共動員了約400人參與救災(zāi)。

考慮到日本內(nèi)陸多山地卻有綿長海岸線的現(xiàn)實，海上艦艇和日本逐漸壯大的兩棲突擊兵力，可以代替陸上自衛(wèi)隊的車輛，完成救災(zāi)部隊和重型機械的投送任務(wù)。近年來世界上發(fā)生的數(shù)次海嘯災(zāi)害，更堅定了自衛(wèi)隊將海上艦艇部隊投入救災(zāi)的決心。在這次地震中，海上自衛(wèi)隊在15日向災(zāi)區(qū)運輸了上千條毛毯以及數(shù)千瓶飲用水。而隨著航空自衛(wèi)隊在情報偵察、通訊支撐和戰(zhàn)略運輸方面的發(fā)展和進步，日本防衛(wèi)省開始在救災(zāi)中更多投入救援機、運輸機和偵察機部隊。尤其是航空自衛(wèi)隊的救援機部隊，近年來在日本各地的救災(zāi)行動中始終是最耀眼的明星，民間甚至以其為素材創(chuàng)作了不少文藝作品，這也能從側(cè)面反映航空自衛(wèi)隊在救災(zāi)行動中將扮演越來越重要的角色。

在災(zāi)區(qū)情報收集及通訊保障方面，防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊吸收阪神、淡路大地震救災(zāi)的經(jīng)驗，專門規(guī)定在發(fā)生5級以上地震的情況下，為了應(yīng)對可能的“情報收集受阻”，航空自衛(wèi)隊?wèi)?yīng)主動派出偵察機盡快進入災(zāi)區(qū)上空收集一切情報，并將之傳遞給防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊，幫助決策者對災(zāi)情盡快做出正確判斷。這一次地震中，除最先觸動的筑城基地第8航空團外，在地震發(fā)生后37分鐘，海上自衛(wèi)隊也派出了一架SH-60進行情報收集工作。

考慮到空中偵察受到環(huán)境和氣象條件的限制，電子監(jiān)聽等技術(shù)手段也難以保證了解災(zāi)區(qū)第一線真實情況。防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊又決定，利用在鄉(xiāng)的復(fù)員軍人和其他有救災(zāi)手段的地方公共團體的負(fù)責(zé)人員，以擔(dān)任“災(zāi)情聯(lián)絡(luò)員”的角色，為防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊提供第一手的、較為專業(yè)而真實的災(zāi)區(qū)情報。

經(jīng)過多年的救災(zāi)實踐，以及不斷召開定期的中央防災(zāi)會議、特別會議，如2009年4月27日專門召開的都道府縣防災(zāi)危機管理主管部局長同自衛(wèi)隊、日本防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊高層的意見交換會等，乃至各類有科學(xué)界尤其是地震研究界參加的研討會議，日本防衛(wèi)省逐漸確定了應(yīng)對大規(guī)模地震的各種救災(zāi)和應(yīng)對計劃。對于某些可能造成極為嚴(yán)重后果的超級地震，如“東海大地震”即“首都直下型地震”，防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊還專門制定了針對性極強的救災(zāi)計劃。

同時，自衛(wèi)隊也逐漸明確了自己可以動員的最大救災(zāi)力量，并根據(jù)地震等災(zāi)害的等級，確定了部隊派遣規(guī)模。在一般的5級以上地震救災(zāi)中，陸上自衛(wèi)隊的157座基地被分為五個方面隊，即“陸自北部方面隊”、“東北方面隊”、“東部方面隊”、“西部方面隊”和“陸自中部方面隊”，各自下轄由人員車輛、NBC防護及防疫部隊和排爆部隊組成的完整救災(zāi)隊伍，隨時準(zhǔn)備就近向轄區(qū)中的災(zāi)區(qū)派出救援部隊。海上自衛(wèi)隊則在各地方總部編制下專門指定了1艘先導(dǎo)艦、航海基地的偵察機和救難機也隨時待命，空自方面除了建立專門的航空救援中隊和緊急空運部隊外，各航空基地也有數(shù)量不等的救援機和運輸機待命。

針對自衛(wèi)隊抗災(zāi)假定中的“首都直下型大地震”這類極端嚴(yán)重震災(zāi)，防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊分別計算出海陸空自衛(wèi)隊的最大動員能力。陸上自衛(wèi)隊將會在保證各要點留有最低規(guī)模的衛(wèi)戍警戒部隊的情況下，集中所有能集結(jié)的部隊，共約11萬人，組成五個方面隊全部投入救災(zāi)。部分特殊部隊，如排爆及NBC救援部隊，需要在接到命令之后1小時內(nèi)完成出發(fā)準(zhǔn)備。

海上自衛(wèi)隊在集中災(zāi)區(qū)附近全部艦船和飛機的情況下，可集結(jié)大約60艘艦船和50架各型飛機。航空自衛(wèi)隊將派出飛機到達災(zāi)區(qū)上空，提供情報和通訊支援，并投入30架左右的運輸機、25架救援機及15架偵察機。換言之，防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊完全動員的情況下，最多可以派出11萬人的地面部隊向受災(zāi)區(qū)域集中，海上自衛(wèi)隊與航空自衛(wèi)隊可以派出60艘左右的艦船和120架偵察機、救援機和運輸機用于救災(zāi)。

而在這次地震中，截止到4月16日23點50分，日本自衛(wèi)隊動員了約15000名士兵、69架飛機和11艘艦艇。整體動員效率，尤其是防衛(wèi)省自身的動員速度遠超過2011年日本東北大地震。