【編者按】

2016年，中美關(guān)系、朝核問題、恐怖主義、俄美間的較量，這些國際熱點將會有什么新的發(fā)展？1月23日，由上海社會科學(xué)院國際關(guān)系研究所、上海市美國問題研究所主辦、東方早報/澎湃新聞協(xié)辦的“2016：國際形勢前瞻與中國角色研討會”在上海社科院舉行，京滬兩地20余專家與會。近日，外交學(xué)人欄目陸續(xù)刊發(fā)與會專家在研討會上的演講稿。

2016年，東南亞的三個國家緬甸、越南、菲律賓的政局均將發(fā)生變動。

緬甸已于2015年11月完成總統(tǒng)選舉，獲勝的全國民主聯(lián)盟將于2016年3月上臺執(zhí)政。

2016年1月，越南共產(chǎn)黨召開十二大，選出新一屆領(lǐng)導(dǎo)人。

2016年5月，菲律賓將舉行總統(tǒng)大選，新總統(tǒng)將于6月就任。

這三個國家與中國均有重要利益關(guān)聯(lián)，其對華政策的走向一直受人關(guān)注。要對此有一個準(zhǔn)確的把握，就必須把握好這三個國家政局變動的性質(zhì)。

越南當(dāng)前進(jìn)行的是執(zhí)政黨內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)人交替，菲律賓是定期選舉后的政府更迭，而緬甸政權(quán)更替背后實際上是國家轉(zhuǎn)型。

不同性質(zhì)的政局變動，結(jié)合這些國家各自的對華利益，將會產(chǎn)生不同的政策后果。

一．越南領(lǐng)導(dǎo)集體交替對中越關(guān)系的影響

越共十二大于1月28日閉幕。根據(jù)最新消息，現(xiàn)任總書記阮富仲成功連任，而一直被視為其強(qiáng)勁競爭對手的總理阮晉勇在此前已退出角逐。

在西方分析家眼中，阮富仲是親華的保守派人士，而阮晉勇則是親美的改革派人士。但是，考慮到越南體制的特殊性，其對華政策主要受以下兩方面的影響，而不是僅僅是總書記的個人因素起作用。

一是越南一直強(qiáng)調(diào)國家利益而不是意識形態(tài)利益。

中越在維護(hù)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位、反對西方的和平演變方面具有共同的利益，這構(gòu)成了維護(hù)兩國利益的黨際紐帶，并且在不少時刻成為維護(hù)國家間關(guān)系穩(wěn)定的橋梁。

但中越在國家利益層面存在一定的沖突（主要是南海爭端）。中越關(guān)系的走向在很大程度上取決于兩國如何在這兩個目標(biāo)上保持平衡，但不可忽視的一個總趨勢是越南方面對國家利益的強(qiáng)調(diào)要高于對意識形態(tài)利益的強(qiáng)調(diào)。

例如，此次越共十二大文件就強(qiáng)調(diào)在國際法、平等、互利基礎(chǔ)上確保最高國家利益的重要性。

之所以如此，一來是因為南海對越南的極端重要性，相關(guān)海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值占到越南國內(nèi)生產(chǎn)總值的近一半；二來是越南黨的集權(quán)色彩歷來不濃厚，意識形態(tài)色彩被強(qiáng)調(diào)得不多。

二是越南領(lǐng)導(dǎo)集體間的合力而不是越共總書記單獨(dú)決定了越共政策。

越南共產(chǎn)黨一直實行集體領(lǐng)導(dǎo)體制，由總書記、國家主席、國會主席和總理共同領(lǐng)導(dǎo)國家。

此次阮富仲雖然留任總書記，但阮晉勇在黨內(nèi)、軍內(nèi)的影響仍然存在，特別他支持的候選人大批進(jìn)入中央委員會甚至是最高領(lǐng)導(dǎo)集體。所以，未來我們不但要看新總書記的政策傾向，還要看其他幾位領(lǐng)導(dǎo)人的政策傾向及其合力的結(jié)果。

綜合以上兩方面，筆者以為：越南對華政策仍將大致延續(xù)以前的思路，即對黨際關(guān)系主要是起著一種“托底”的作用，讓雙邊關(guān)系不致太過惡化。但南海爭端等事態(tài)的走向仍是影響中越關(guān)系的決定性因素。如果爭端管控不好，雙邊關(guān)系不但不會好到哪里去，還可能面臨新的挑戰(zhàn)與惡化。

所以，中越之間的黨際紐帶雖然必要但遠(yuǎn)不足夠。中國如果主要依賴黨際關(guān)系來管控中越關(guān)系，而在政府間關(guān)系層面以及南海議題本身上沒有新對策新舉措的話，對越工作不免被動。

二．菲律賓政府更迭與南海政策的可能變化

對于定期通過選舉更換政權(quán)的國家來說，其內(nèi)部的政治生態(tài)特別是政黨生態(tài)在很大程度上決定了其內(nèi)外政策的變化。例如，美國的民主、共和兩黨在許多政策理念上對立，一旦政黨輪替，相關(guān)政策也出現(xiàn)鐘擺式變化。

菲律賓采用的基本上是美式的民主制度，但存在一些重要的不同。

第一，菲律賓沒有成熟的政黨制度。雖然政黨眾多，但基本上都是選舉黨，而不是理念黨。多數(shù)政黨都沒有自己明晰的政治方針與政策綱領(lǐng)，選舉成敗在很大程度上決定于候選人的個性、知名度以及所擁有的選舉資源。所以，菲律賓政府更迭以后政策是否變化往往不取決于執(zhí)政的政黨，而取決于新上臺領(lǐng)導(dǎo)人的個人認(rèn)識與傾向。

第二，菲律賓總統(tǒng)任期六年，不能連任，加上菲律賓的民族性格，決定了選舉出來的領(lǐng)導(dǎo)人多從近期打算，缺乏長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，政策因此常常多變。

此次選舉可能是菲律賓“劇情”最為復(fù)雜也最缺乏可預(yù)見性的一次大選。

阿基諾三世總統(tǒng)支持的候選人羅哈斯政績與魅力均有限，當(dāng)選的可能性不大。

原來民望很高的政治新秀格麗絲·傅的選舉資格正在受到質(zhì)疑，而副總統(tǒng)比奈最初呼聲最高，后被腐敗丑聞拖累，但現(xiàn)在又顯示出支持率上升趨勢。

而個性政治強(qiáng)人、達(dá)沃市長杜特地也一度成為呼聲最高的候選人。加上菲律賓人比較感性，容易受情緒與即時性因素的影響?，F(xiàn)在很難判斷大選最后一天的投票情況。

但可以確定的是，總統(tǒng)大選不可能改變菲律賓社會在政治、文化、社會層面的親美這一基本面。所以，新政府仍然會維持與美同盟這一基本戰(zhàn)略。而且，菲律賓民族不擅長搞大國平衡，即使是阿羅約時代，仍然以與美同盟政策為基軸。

如果比奈與杜特地上臺，由于他們對華政策相對務(wù)實，愿意與中國開展經(jīng)濟(jì)方面的合作，在南海問題上也能通過談判溝通。

哪怕是格麗絲和羅哈斯上臺，考慮到中菲關(guān)系僵持已久，采取新政策也是完全可能的。

即使中菲兩國在歷史文化、意識形態(tài)、政治制度方面均不相同，但唯一的障礙只是南海爭端，只要這方面的問題緩和了，雙邊關(guān)系即可全面恢復(fù)。

三．緬甸國家轉(zhuǎn)型與中緬向正常國家間關(guān)系轉(zhuǎn)變

一般而言，國家轉(zhuǎn)型可能導(dǎo)致內(nèi)外政策發(fā)生根本性的變化。但內(nèi)政和外交還是不一樣，內(nèi)政轉(zhuǎn)變是基礎(chǔ)，必定要發(fā)生變化，否則就不叫國家轉(zhuǎn)型。外交轉(zhuǎn)變則是內(nèi)政變化導(dǎo)致的結(jié)果，因為一個性質(zhì)完全不同的政府可能采取完全不一樣的對外政策。

但內(nèi)政轉(zhuǎn)型并不是決定外交政策變化的全部因素，特別是對緬甸這樣中小型國家來說，內(nèi)政對外交的“溢出”效應(yīng)不但受到其實力的限制，而且被地緣政治等國際環(huán)境因素所框定。

從以上因素分析，緬甸新政權(quán)或?qū)⒎钚斜容^均衡的大國外交政策。這是因為，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國民主聯(lián)盟具有強(qiáng)調(diào)民主等親西方的意識形態(tài)，中國與緬甸之間不再存在意識形態(tài)方面的相近性與紐帶，從而成為一種強(qiáng)調(diào)國家利益的正常國家間關(guān)系。

但是，出于經(jīng)濟(jì)建設(shè)等現(xiàn)實角度考慮，新政權(quán)也無法與中國拉開距離。新政府在民主的口號下上臺，但必須在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得實績才有能鞏固其執(zhí)政地位。

可以預(yù)計美國、日本會加大對緬甸新政權(quán)的支持力度，但畢竟中國作為其最鄰近國家的優(yōu)勢無可取代。

而且，從地緣政治上看，美國、日本與緬甸相距遙遠(yuǎn)，而中國則近在咫尺。在邊境少數(shù)民族事務(wù)等方面，緬甸也有賴于中國的配合與支持。

當(dāng)然，在打通進(jìn)入印度洋通道、推廣“一帶一路”方面，中方也需要緬甸，這就決定了兩國利益不會因為政權(quán)變更而發(fā)生大的變化。

事實上，自從昂山素季2011年獲釋以來，中國就與其進(jìn)行了頻頻接觸，也建立了基本的互信與良好的互動。

因此，2016年的中緬關(guān)系將從一種特殊的雙邊關(guān)系轉(zhuǎn)型為正常的國家間關(guān)系。脫離了意識形態(tài)等方面考慮、建立在國家間利益基礎(chǔ)上的正常國家間關(guān)系能夠更為持久。

（李開盛，上海社會科學(xué)院國際關(guān)系研究所副研究員）