上周，美國家安全顧問杰克·沙利文開啟其任內(nèi)首次拉美之行，到訪巴西、阿根廷。與6月美國務(wù)卿布林肯及副總統(tǒng)哈里斯進(jìn)行的兩次中美洲之行相比，沙利文此訪選擇具有地區(qū)影響力的南美兩大國，自然具有了超越雙邊層面的地區(qū)意義，雙方討論的議題也更加全面、廣泛，一定程度上標(biāo)志著美國拜登政府的拉美政策正走出中美洲非法移民問題泥潭，日趨完整、明晰。沙利文此訪也因此成為管窺拜登政府拉美政策動(dòng)向的絕佳窗口。

美國務(wù)卿布林肯、拜登、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理沙利文（左起）。人民視覺  資料圖

迫不得已的關(guān)注

美國總統(tǒng)拜登上任迄今已半年多，除中美洲移民問題外，美國和拉美地區(qū)在其他問題上的互動(dòng)幾乎為零，這雖然令拜登勝選初期普遍持樂觀情緒的拉美國家大失所望，但也確實(shí)符合拉美在美外交布局中的定位。無論先前將中美洲非法移民問題視為美-拉美政策的全部，還是現(xiàn)在向更全面、系統(tǒng)的拉美政策的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上都是美國在現(xiàn)實(shí)困境下的無奈之舉。

北三角國家非法移民引發(fā)毒品販賣、武器泛濫等問題，對(duì)美安全穩(wěn)定構(gòu)成威脅，一向是美-拉美政策的重中之重。民主黨出身的拜登反對(duì)前總統(tǒng)特朗普時(shí)期極為嚴(yán)苛的移民政策，一上任便宣布停建美墨邊境墻，還做出恢復(fù)“童年抵美者暫緩遣返計(jì)劃”、放寬TPS（臨時(shí)保護(hù)身份）限制及取消安全第三國等政策承諾，結(jié)果弄巧成拙，引發(fā)更大規(guī)模的非法移民潮。大量移民聚集在美墨邊境，生存狀況惡劣，正在成為一場(chǎng)新的人道主義危機(jī)。布林肯及哈里斯臨危受命，密集出訪哥斯達(dá)黎加、危地馬拉及墨西哥，以解決當(dāng)前日益惡化的非法移民問題并探討與地區(qū)國家合作解決引發(fā)非法移民潮的貧困、暴力及腐敗等根源性問題。拜登拉美政策調(diào)整首發(fā)失利，非法移民問題幾乎成為拜登上任半年多來美拉關(guān)系的全部。

長(zhǎng)期以來，美國傾向于忽視拉美，近幾十年來，美國更是將拉美視為穩(wěn)定和力量的源泉，認(rèn)為拉美掀不起什么大風(fēng)浪。然而，自2019年起，拉美開始出現(xiàn)政治動(dòng)亂、社會(huì)動(dòng)蕩的苗頭，新冠疫情沖擊更是進(jìn)一步加劇了拉美形勢(shì)的嚴(yán)峻性及復(fù)雜性。民粹主義在拉美大行其道、左翼力量崛起勢(shì)頭明顯、動(dòng)蕩局勢(shì)不斷升級(jí)，尤其是近來海地總統(tǒng)遇刺、古巴歷史性的動(dòng)蕩更是給拜登政府敲響警鐘，再加上長(zhǎng)久以來對(duì)中俄在拉美影響力上升的擔(dān)憂和焦慮，拜登政府被迫改變對(duì)拉美的忽視態(tài)度，開始對(duì)拉美投入更多精力和資源，以防后院失火，殃及自身安全。

此次沙利文南美之行正是拜登認(rèn)識(shí)到拉美形勢(shì)嚴(yán)峻性的直接反應(yīng)，其不僅著眼于加強(qiáng)美巴、美阿雙邊戰(zhàn)略關(guān)系，更是強(qiáng)調(diào)在改善地區(qū)穩(wěn)定、推進(jìn)疫后復(fù)蘇等地區(qū)優(yōu)先事項(xiàng)上加強(qiáng)溝通。

8月6日，阿根廷布宜諾斯艾利斯，阿根廷總統(tǒng)費(fèi)爾南德斯會(huì)見沙利文。

合作背后依然是“美國優(yōu)先”

拜登執(zhí)政初期曾給拉美許下了令人振奮的諾言，但卻久久未有行動(dòng)，拉美人在耐心幾近耗盡的同時(shí)仍急切想知道美國新政府計(jì)劃如何處理中美洲移民危機(jī)之外的其他關(guān)鍵問題。從這個(gè)角度看，沙利文此行可謂正逢其時(shí)，同時(shí)也是拜登重提西半球伙伴關(guān)系、以合作代替對(duì)抗理念的集中體現(xiàn)。

白宮國家安全委員會(huì)發(fā)言人在行前聲明中明確指出，作為沙利文任內(nèi)首次拉美之行，他將會(huì)見地區(qū)非北約主要盟國的領(lǐng)導(dǎo)人。在巴西，將致力于加強(qiáng)美巴戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，改善地區(qū)穩(wěn)定，推進(jìn)氣候目標(biāo)，在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域深化合作及助力疫后復(fù)蘇；在阿根廷，將探討在雙邊及區(qū)域優(yōu)先議程方面加強(qiáng)戰(zhàn)略聯(lián)系，包括疫后復(fù)蘇、地區(qū)氣候峰會(huì)及有關(guān)西半球和全球共同的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和安全。

友好、合作無疑已成為此訪的關(guān)鍵詞，但拉美期待與美方計(jì)劃嚴(yán)重不匹配也是不爭(zhēng)的事實(shí)。拜登自稱反對(duì)特朗普的“美國優(yōu)先”，高呼著“美國回來了”，但就實(shí)際情況看，友好合作的溫情做派難改美國優(yōu)先的霸道本質(zhì)。沙利文此訪雖然議題廣泛，幾乎涵蓋雙方主要關(guān)切，但議題間卻有明顯的輕重緩急之分。

與美國利益緊密相連的議題成為此訪的重中之重。氣候變化在拜登外交政策中占據(jù)核心位置，而拉美是美國完善并領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理的“必爭(zhēng)之地”。到訪巴西期間，沙利文特意與巴西亞馬遜地區(qū)的州長(zhǎng)們會(huì)面并討論應(yīng)對(duì)氣候變化、砍伐森林、非法采礦及保護(hù)土著權(quán)利的計(jì)劃，還承諾為亞馬遜地區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供資金和技術(shù)支持。沙利文在阿根廷之行中也與阿總統(tǒng)費(fèi)爾南德斯討論了阿即將舉辦地區(qū)氣候峰會(huì)的問題。

拉美也是美國推廣“自由民主”的前沿陣地。據(jù)巴西外交部稱，沙利文與巴西總統(tǒng)博索納羅的會(huì)面聚焦于民主和人權(quán)問題。不過，也有分析人士認(rèn)為，他們討論的應(yīng)該是如何阻止前總統(tǒng)盧拉在明年的巴西大選中回歸及其可能引發(fā)的拉美左翼浪潮重現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)楫?dāng)前巴西脆弱的民主及玻利維亞、秘魯?shù)摹白筠D(zhuǎn)”都使得這一擔(dān)憂可能成為現(xiàn)實(shí)。此外，雖然美國與阿根廷在對(duì)委內(nèi)瑞拉、古巴及尼加拉瓜問題的立場(chǎng)上分歧明顯，但由于美國關(guān)切，也成為沙利文與費(fèi)爾南德斯會(huì)談逃不過的話題。

美拉在氣候變化、民主人權(quán)等議題上雖有一定的合作意愿及空間，但對(duì)于深陷經(jīng)濟(jì)衰退、社會(huì)動(dòng)蕩、政局不穩(wěn)及疫情嚴(yán)峻等多重危機(jī)下的拉美而言，其當(dāng)前最關(guān)心的無疑是推進(jìn)疫苗接種及疫后復(fù)蘇等現(xiàn)實(shí)難題。沙利文一行雖未忽視拉方期待，但也僅限于表達(dá)關(guān)切姿態(tài)。雙方確實(shí)探討了當(dāng)前的衛(wèi)生危機(jī)及拜登政府向拉美捐贈(zèng)運(yùn)送疫苗的可能性，但并未有任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，唯一相關(guān)報(bào)道是費(fèi)爾南德斯總統(tǒng)請(qǐng)沙利文將一封感謝美捐贈(zèng)莫德納疫苗的親筆信轉(zhuǎn)交拜登總統(tǒng)。

沙利文還與費(fèi)爾南德斯就阿根廷與國際貨幣基金組織（IMF）的債務(wù)談判進(jìn)展、阿美兩國領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)面等雙邊議題交流了意見。沙利文對(duì)強(qiáng)化美拉5G技術(shù)合作興致很高，但幫助拉美彌補(bǔ)數(shù)字化鴻溝只是幌子，將中國公司華為排擠出去才是終極目標(biāo)。

總之，沙利文此次南美之行與其說是合作之旅，不如說是美國政策宣示之行，美方關(guān)切是此訪的重中之重，拉方期待作下修飾點(diǎn)綴即可。特朗普雖然下臺(tái)了，但其政治遺產(chǎn)威力不容小覷，“美國優(yōu)先”仍是拜登外交政策的精神內(nèi)核。

“門羅主義”幽靈依然在盤旋

拜登政府國務(wù)卿布林肯曾將美中關(guān)系分為對(duì)抗、競(jìng)爭(zhēng)及合作三個(gè)領(lǐng)域，但事實(shí)證明，合作只是掩人耳目，對(duì)抗與競(jìng)爭(zhēng)才是實(shí)質(zhì)。在抹黑中拉合作、將中國及俄羅斯擠出拉美方面，拜登與特朗普并無區(qū)別，“門羅主義”的幽靈仍在拉美上方盤旋，美國獨(dú)霸拉美的野心即使在全球化的21世紀(jì)也未曾松動(dòng)。

雖然布林肯及哈里斯6月中美洲之行的主要任務(wù)是解決非法移民問題，但仍不忘離間中國與拉美國家關(guān)系。沙利文南美之行也絲毫不掩飾對(duì)俄羅斯與中國在拉美地區(qū)推進(jìn)電信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、提供軍事武器、后勤及疫苗的擔(dān)憂。除敦促巴西在防止與中俄關(guān)系密切的左翼力量回潮風(fēng)險(xiǎn)方面加強(qiáng)溝通合作外，沙利文再次警告巴西、阿根廷不要使用中國華為公司的5G技術(shù)。為此，沙利文特意會(huì)見負(fù)責(zé)電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的巴西政府相關(guān)機(jī)構(gòu)及主要企業(yè)代表，還與巴西通信部長(zhǎng)法比奧·法里亞討論了網(wǎng)絡(luò)安全問題，指出若使用被美國定義為不受信賴的電信零件將阻礙美巴在防衛(wèi)、安全領(lǐng)域的合作。

此外，雙方還探討了美國近年來力挺的基于開源和開放理念的“開放無線接入網(wǎng)（Open RNA）”架構(gòu)進(jìn)入巴西可行性，為巴西在5G建設(shè)方面排除華為提供新的選項(xiàng)。這是對(duì)今年2月巴西監(jiān)管機(jī)構(gòu)Anatel發(fā)布的5G頻譜拍賣規(guī)則中沒有將華為排除在外的反應(yīng)。

對(duì)于美國的“5G攻勢(shì)”，阿根廷外長(zhǎng)表示理解，但指出費(fèi)爾南德斯總統(tǒng)對(duì)此議題保持距離，因?yàn)檫€有足夠的時(shí)間，屆時(shí)阿根廷會(huì)以最合適的做法和最開放的招標(biāo)方式來做這件事。美國無視華為5G技術(shù)的高性價(jià)比及拉美國家被迫拆除和更換華為設(shè)備帶來的巨大資金負(fù)擔(dān)，執(zhí)意將拉美拉入中美科技博弈漩渦中，不僅反映了美對(duì)中、俄在拉美影響力上升的擔(dān)憂和焦慮，更是意識(shí)到無法獨(dú)霸“后院”后的任性之舉。

特朗普開啟了極力抹黑、阻撓中拉合作的先河，如今已不是什么新鮮事兒。但值得注意的是，中拉合作頂住了美國的干擾，新冠疫情沖擊下，中拉主動(dòng)應(yīng)變，積極作為，推動(dòng)雙方在抗疫、經(jīng)貿(mào)、人文及科技創(chuàng)新等領(lǐng)域合作持續(xù)深化，這是中拉平等互利、共同發(fā)展的全面合作伙伴關(guān)系的生動(dòng)體現(xiàn)。

拜登說“美國回來了”，但仍然舉著“美國優(yōu)先”的旗子，還肆意造謠、中傷中拉、中俄合作，逼迫拉美國家選邊站隊(duì)，卻不真正關(guān)心拉美需要什么?？瓷先ィ莸墙K于愿意騰出點(diǎn)兒時(shí)間、資源關(guān)注下“后院”，但拜登的拉美政策仍是片面、短期、應(yīng)急的，美國重返拉美之路不會(huì)平坦。

（王慧芝，中國國際問題研究院拉美和加勒比研究所助理研究員）