近期，筆者在黃淮地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣谕七M(jìn)土地托管服務(wù)從單項(xiàng)托管向全程托管躍進(jìn)，但是村莊內(nèi)部的小農(nóng)戶、種田大戶、承擔(dān)全程托管服務(wù)的村合作社等經(jīng)營(yíng)主體都不愿意搞土地全程托管服務(wù)。鄉(xiāng)村兩級(jí)感覺推動(dòng)全程托管服務(wù)存在很大阻力。結(jié)合當(dāng)前農(nóng)民農(nóng)村發(fā)展的階段來看，硬性推行土地全程托管服務(wù)確實(shí)是一種激進(jìn)的做法，會(huì)造成諸多社會(huì)問題，削弱鄉(xiāng)村作為中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”的功能。 

兩種類型的土地托管服務(wù)

2020年中央“一號(hào)文件”明確指出，“推廣統(tǒng)防統(tǒng)治、代耕代種、土地托管等服務(wù)模式”。土地托管是指部分不愿耕種或無(wú)能力耕種者把土地托給供銷社等合作組織或種植大戶,并由其代為耕種管理的做法。據(jù)調(diào)查來看，黃淮地區(qū)的土地托管服務(wù)正在從單項(xiàng)托管向全程托管冒進(jìn)。

2020年，黃淮地區(qū)D市推行了土地單項(xiàng)托管化服務(wù)。D市龍村的土地托管化服務(wù)主要有旋耕、收割、打藥和打捆等四項(xiàng)。四項(xiàng)托管服務(wù)的費(fèi)用分為政府補(bǔ)貼和農(nóng)民給付兩部分：旋耕35-40元/畝，政府補(bǔ)貼20元/畝，農(nóng)民給付15-20元/畝；無(wú)人機(jī)打藥30元/畝，政府補(bǔ)貼20元/畝，農(nóng)民給付10元/畝；稻草打捆33元/畝，政府補(bǔ)貼18元/畝，農(nóng)民給付15元/畝。龍村共有5000畝耕地，2020年參與托管化服務(wù)的有3000畝地，其余由村民自己耕種。

單項(xiàng)托管化服務(wù)只是將生產(chǎn)中的四個(gè)具體環(huán)節(jié)交給合作社或者村集體經(jīng)濟(jì)組織來做。2021年，D市將推行的土地全程托管化服務(wù)是將土地交給村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織自行負(fù)責(zé)，或者組織村民合作社來耕種，或者向村外引進(jìn)農(nóng)業(yè)服務(wù)有限公司聯(lián)合經(jīng)營(yíng)。今年，D市準(zhǔn)備推行6萬(wàn)畝土地搞全程托管服務(wù)，政府給托管服務(wù)經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是200元/畝，合作社或農(nóng)業(yè)服務(wù)有限公司等經(jīng)營(yíng)主體給農(nóng)民租金是600元/畝。但是經(jīng)營(yíng)主體要經(jīng)營(yíng)全村幾千畝土地，需要烘干、倉(cāng)儲(chǔ)等配套設(shè)施，政府將以項(xiàng)目形式資助。龍村準(zhǔn)備申報(bào)260萬(wàn)的配套項(xiàng)目，可以解決3000畝的糧食烘干和儲(chǔ)藏。

據(jù)調(diào)查看，經(jīng)過一年實(shí)踐，農(nóng)民通過比較單項(xiàng)托管化服務(wù)與自己耕種的效果與收益，大多數(shù)都認(rèn)可2020年的單項(xiàng)托管化服務(wù)，準(zhǔn)備在2021年參與土地單項(xiàng)托管，而對(duì)于全程托管化服務(wù)并歡迎。龍村村主任說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排全村3000畝的全程托管任務(wù)，很難完成，因?yàn)?0%的村民還需要自己種地。 

全程土地托管服務(wù)的激進(jìn)性

土地托管常常被賦予實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、穩(wěn)定糧食產(chǎn)量、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系和保障“舌尖上的安全”等重大意義。但是這些農(nóng)業(yè)發(fā)展上的意義并不符合農(nóng)民和農(nóng)村現(xiàn)階段的發(fā)展特點(diǎn)與要求。

首先來看全程托管化服務(wù)的土地收益流向。在與農(nóng)民和經(jīng)營(yíng)主體簽訂的協(xié)議中有如下規(guī)定：“農(nóng)民保底收益為600元/畝/年，當(dāng)年稻麥輪作總收益2237元/畝（小麥750斤/畝×1.12元/斤國(guó)家保護(hù)價(jià)+水稻1100斤/畝×1.27元/斤國(guó)家保護(hù)價(jià)），農(nóng)資和服務(wù)費(fèi)用支出930元（包括每畝地20元分片管理費(fèi)用），貸款利息20元，目標(biāo)價(jià)格收保險(xiǎn)費(fèi)80元，總收益607元。如果村集體、農(nóng)戶與服務(wù)合作社約定的是2：3：5的分紅比例，村集體每畝每年可收益121.4元。如果自行負(fù)責(zé)，村集體可收益607元（包括農(nóng)戶二次分紅），一個(gè)農(nóng)業(yè)村托管1000畝土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)年收益將有60.7萬(wàn)元。”

從上述協(xié)議規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，土地全程托管化服務(wù)要在小農(nóng)戶、合作社和村集體等主體之間重新分配土地收益。小農(nóng)戶不參與全程托管的收益是1200元-1300元/畝，參與全程托管的保底收益為600元，加上分紅收益182.1元，最終收益為782.1元/畝，每畝收益減少500元左右。村集體在全程托管化服務(wù)之前沒有收益，之后每畝收益121.4元/畝，1000畝，就有12.14萬(wàn)元收益，如果全部由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)托管，則收益是607元/畝。合作社或者服務(wù)公司每畝收益為303.5元/畝，另外加上農(nóng)資和服務(wù)費(fèi)用903元/畝中的利潤(rùn)。此外，這個(gè)協(xié)議還隱含著對(duì)種田大戶和全家進(jìn)城農(nóng)戶利益的調(diào)整。龍村現(xiàn)有11戶種田大戶，每戶種植50畝至100畝，其中流轉(zhuǎn)村民的土地租金為200-300元/畝，每畝收益在1000元左右；如果推行全程托管后，種田大戶將沒有低租金的土地可以流轉(zhuǎn)，而高租金流轉(zhuǎn)又無(wú)法承受，因此種田大戶將無(wú)田可種。對(duì)于少數(shù)成功實(shí)現(xiàn)家庭城鎮(zhèn)化的村民，已經(jīng)不再務(wù)農(nóng)，土地給村里的親友種，每畝收益是200-300元租金，而參與全程托管后的收益在700-800元/畝，增加幅度很大。

整體而言，全程土地托管后，土地收益從小農(nóng)戶和種田大戶手中流向村集體、全家進(jìn)城的不在村農(nóng)戶和合作社、農(nóng)業(yè)服務(wù)公司等新型經(jīng)營(yíng)主體。說土地全程托管化服務(wù)是激進(jìn)的，主要是沒有厘清以下兩個(gè)重要問題進(jìn)而采取了超越實(shí)際情況的做法：

第一，誰(shuí)最需要土地收益的問題。中國(guó)正處于快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%，但仍然有5億多農(nóng)民居住在農(nóng)村。這5億多農(nóng)民多是老弱病殘，以及少數(shù)因有老人孩子需要照料等原因，不得不留在村莊的中青年農(nóng)民。也就是說，當(dāng)前在村務(wù)農(nóng)的大多數(shù)是老年人和少數(shù)“中堅(jiān)農(nóng)民”（種養(yǎng)殖大戶）。老年人種地具有特別重要的意義：當(dāng)前的“半工半耕”中老人承擔(dān)“半耕”，每年一兩萬(wàn)元的收入，是對(duì)漸進(jìn)式城鎮(zhèn)化的重要支撐，缺了這個(gè)部分，農(nóng)民的城鎮(zhèn)化將更加艱難。中堅(jiān)農(nóng)民因種種原因無(wú)法外出務(wù)工，但是在農(nóng)村可以流轉(zhuǎn)全家進(jìn)城村民的土地來耕種，再加上養(yǎng)殖和就近務(wù)工等，就可以獲得與外出務(wù)工相當(dāng)?shù)氖杖耄梢赃^上比較體面的生活?？梢?，務(wù)農(nóng)的老人和留在村莊內(nèi)的中青年農(nóng)民是最需要土地收益的。但是土地全程托管化服務(wù)要將老人和中堅(jiān)農(nóng)民的務(wù)農(nóng)收益轉(zhuǎn)移給村集體、合作社或農(nóng)業(yè)服務(wù)公司，超越了現(xiàn)階段農(nóng)村土地收益分配的事實(shí)性原則。

第二，當(dāng)前土地最為重要的功能是什么的問題。土地具有經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等諸多功能。推行土地全程托管最為重視的是土地經(jīng)濟(jì)功能，要搞規(guī)模農(nóng)業(yè)和效率農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代化；也注重政治功能，為了“把飯碗牢牢端在中國(guó)人自己的手中”，保障“舌尖上的安全”等。但是這些是片面地理解了土地的經(jīng)濟(jì)政治功能。當(dāng)前土地最重要的經(jīng)濟(jì)功能，是為億萬(wàn)正在進(jìn)城的小農(nóng)戶提供重要的“半耕”支持；土地更為重要的政治功能，應(yīng)該是為城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的順利完成提供重要保障；此外，還有土地的社會(huì)功能，是為不得不留守在農(nóng)村的勞動(dòng)力及老弱病殘?zhí)峁┥鐣?huì)角色及生活意義?？傊?，當(dāng)前農(nóng)村土地要為留在農(nóng)村的大多數(shù)人提供生產(chǎn)生活的資料及意義，要為中國(guó)的城鎮(zhèn)化提供穩(wěn)定保障。而土地全程托管卻忽視了大多數(shù)人的利益，超越了當(dāng)前土地功能的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)意義。 

防止土地托管服務(wù)激進(jìn)化的建議

從改革開放之初，農(nóng)村分田搞大包干，“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”，農(nóng)民的所有收入基本上來源于土地，到當(dāng)前剩余勞動(dòng)力不斷向城市轉(zhuǎn)移，形成了“半工半耕”的收入格局，土地收益占農(nóng)民家庭收入的比重不斷下降，土地也在農(nóng)村自發(fā)流轉(zhuǎn)，但是土地收益仍然是大多數(shù)農(nóng)民家庭收入的重要組成部分，缺少了這個(gè)部分，農(nóng)民進(jìn)城過程將會(huì)遭遇挫折，中國(guó)的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化也有可能會(huì)遭遇比較大的曲折。從這個(gè)最為重要的事實(shí)出發(fā)，防止土地托管服務(wù)激進(jìn)化，必須要注意以下幾點(diǎn)：

一是明確服務(wù)對(duì)象，確保服務(wù)本質(zhì)。2021年中央一號(hào)文件明確指出，“有序開展第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年試點(diǎn)，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系”。這是順應(yīng)中國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化發(fā)展特點(diǎn)提出的應(yīng)對(duì)策略，表明在中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化以前，億萬(wàn)小農(nóng)戶仍然是農(nóng)村最為重要的群體，必須首先保障他們的利益，所以小農(nóng)戶是土地托管的主要服務(wù)對(duì)象。而解決小農(nóng)戶在生產(chǎn)中單家獨(dú)戶無(wú)法實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)器的收割、旋耕、稻草打捆和無(wú)人機(jī)打藥等問題，是當(dāng)前土地托管服務(wù)的重要內(nèi)容。而搞全程托管，變相土地流轉(zhuǎn)，重新分配小農(nóng)戶的收益，充實(shí)村集體經(jīng)濟(jì)，搞現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)等，則偏離了土地托管化服務(wù)的本質(zhì)。

二是漸進(jìn)式推進(jìn)土地托管服務(wù)。漸進(jìn)式改革是中國(guó)改革成功的重要策略，對(duì)于當(dāng)前的土地托管而言，仍具有重要指導(dǎo)意義。土地托管服務(wù)不能激進(jìn)，只能漸進(jìn)。土地托管服務(wù)的漸進(jìn)性表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，隨著小農(nóng)戶對(duì)市場(chǎng)服務(wù)的需求程度不斷加深而漸進(jìn)式提供托管服務(wù)。從實(shí)踐看，提供旋耕、收割、打捆和打藥等單項(xiàng)托管服務(wù)比較符合當(dāng)前小農(nóng)戶生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)需求，可以解決小農(nóng)戶無(wú)法購(gòu)買大型農(nóng)業(yè)機(jī)器等的生產(chǎn)困境，而又不剝奪小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。此外，還有育秧、施肥、除草、晾曬等環(huán)節(jié)，當(dāng)小農(nóng)戶無(wú)力或不愿承擔(dān)時(shí)，也可以不斷擴(kuò)大提供托管服務(wù)范圍，最終實(shí)現(xiàn)全程托管服務(wù)。其次，隨著不同農(nóng)民對(duì)土地依賴程度相繼減弱而不斷擴(kuò)展全程托管服務(wù)。從調(diào)查來看，龍村無(wú)法推行全程托管服務(wù)，但是武村的兩個(gè)組卻比較容易推行全程托管化服務(wù)，主要原因在于70%的農(nóng)戶已經(jīng)成功進(jìn)城，對(duì)土地的依賴性大大減弱。隨著城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，將會(huì)有越來越多的農(nóng)民不再依賴土地而生存，全程托管服務(wù)也逐漸擴(kuò)展開去，最終實(shí)現(xiàn)大面積的全程土地托管服務(wù)。

三是農(nóng)業(yè)發(fā)展要服務(wù)于農(nóng)民問題的解決。當(dāng)前中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了農(nóng)民農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際情況?，F(xiàn)在農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)阻礙了先進(jìn)生產(chǎn)力在農(nóng)村的施展。但是農(nóng)業(yè)問題的解決，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，總是與農(nóng)民農(nóng)村問題，特別是與農(nóng)民問題緊密相關(guān)，并且要服務(wù)于農(nóng)民問題的解決。當(dāng)前國(guó)家仍然處于快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程之中，并且這個(gè)進(jìn)程會(huì)持續(xù)到2035年甚至2050年，在此期間，農(nóng)民漸進(jìn)式城鎮(zhèn)化仍是解決農(nóng)民問題的重要鑰匙，也是中國(guó)最終能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化的重要保障。因此，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷減少、農(nóng)民不斷進(jìn)城，而不斷深入發(fā)展，“形成梯次推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的格局”，否則將會(huì)引發(fā)諸多的社會(huì)問題，進(jìn)而破壞農(nóng)村作為中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池的重要功能。 

（作者賀海波系湖北第二師范學(xué)院新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化研究中心主任，武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員）