【編者按】

10月22日，12位專家聯(lián)名提出建議，希望交通部暫緩制定專車新規(guī)。

這些專家認(rèn)為，交通運(yùn)輸部草擬《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》存在缺陷，將會影響網(wǎng)絡(luò)約租車這種新型業(yè)態(tài)的發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)約租車經(jīng)營服務(wù)不是簡單的傳統(tǒng)出租車行業(yè)加網(wǎng)絡(luò)預(yù)約，而是新型交通網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)，不能用監(jiān)管傳統(tǒng)出租車的思維對待這種新業(yè)態(tài)。

10月23日，交通運(yùn)輸部主管的中國交通新聞網(wǎng)發(fā)文指出，網(wǎng)約車盡管使用了互聯(lián)網(wǎng)這種新的約車技術(shù)，其本質(zhì)依然是“為乘客提供位移服務(wù)”的出租汽車。交通運(yùn)輸部依法將網(wǎng)約車這種具有創(chuàng)新意義的事物納入出租汽車管理范圍，堅(jiān)持了法治思維和依法治理原則，體現(xiàn)了積極履責(zé)、開放包容的態(tài)度。

文章引用暨南大學(xué)法學(xué)院教授劉文靜的觀點(diǎn)稱，交通運(yùn)輸部擬出臺的出租汽車管理新政的主旨，是將網(wǎng)約車納入出租汽車范圍統(tǒng)一管理，同時對網(wǎng)約車與巡游出租汽車在經(jīng)營范圍、資質(zhì)要求和定價(jià)制度等方面進(jìn)行差異化管理，核心內(nèi)容是讓新生事物有條件地合法化。

以下為全文：

中國交通新聞網(wǎng)10月23日消息，賦予“裸奔”的網(wǎng)約車合法身份，給痼疾纏身的傳統(tǒng)出租汽車對癥開出藥方，交通運(yùn)輸部發(fā)布的《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》(簡稱《指導(dǎo)意見》)和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》(簡稱《管理辦法》)，鼓勵創(chuàng)新、改造傳統(tǒng)，在深入推動出租汽車行業(yè)改革的路上邁出重要一步。

連日來，或贊譽(yù)或建議或非議，社會圍繞兩個文件展開熱烈討論。其中，有贊美之辭，也不乏“改革新政違背互聯(lián)網(wǎng)思維”、“改革思路過于保守”等評價(jià)。關(guān)于管理創(chuàng)新、關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)思維，立場不同，所處的環(huán)境和語境不同，看法難免不同。

然而，從政府的角度出發(fā)，出臺一項(xiàng)重大改革政策，如何更好發(fā)揮新業(yè)態(tài)優(yōu)勢要考慮，更廣泛意義上的公眾出行權(quán)益問題要考慮，城市的整體出行效率問題要考慮，日益嚴(yán)峻的城市環(huán)境污染問題要考慮，260萬傳統(tǒng)出租汽車從業(yè)人員的就業(yè)權(quán)益保障問題也要考慮。怎樣平衡這些關(guān)系，需要高超的管理智慧。在互聯(lián)網(wǎng)思維下，強(qiáng)調(diào)依法治理、強(qiáng)化創(chuàng)新治理，當(dāng)是一種可行之策。

如何在現(xiàn)行法制框架下，依法規(guī)范網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租汽車融合發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展?不妨再仔細(xì)研讀兩個文件，看看傳遞出怎樣的信號。

鼓勵創(chuàng)新 依法促進(jìn)新舊業(yè)態(tài)融合發(fā)展

有人認(rèn)為，對網(wǎng)約車實(shí)行許可制與當(dāng)下簡政放權(quán)、不新設(shè)行政許可的施政方針相悖，出租汽車改革在對待新生事物方面，沒有堅(jiān)持互聯(lián)網(wǎng)思維、違背法治精神。

法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為。依法規(guī)范網(wǎng)約車運(yùn)營行為，既是有效約束網(wǎng)約車帶來的諸如平臺與駕駛員、乘客契約關(guān)系不明，法律責(zé)任界定不清等問題的現(xiàn)實(shí)需要，更是交通運(yùn)輸行業(yè)主管部門必須履行的法定職責(zé)。

國務(wù)院2004年第412號令《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，設(shè)定了三個行政許可項(xiàng)目：出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運(yùn)營證和駕駛員客運(yùn)資格證核發(fā)。將網(wǎng)約車服務(wù)列為許可項(xiàng)目，是因?yàn)榘ňW(wǎng)約車在內(nèi)的出租汽車經(jīng)營服務(wù)，是直接涉及公共安全以及直接關(guān)系人身安全、生命財(cái)產(chǎn)安全等的特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)。

交通運(yùn)輸部2014年出臺的《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》明確，出租汽車經(jīng)營服務(wù)是指以七座及以下乘用車和駕駛勞務(wù)為乘客提供出行服務(wù)，并按照乘客意愿行駛，根據(jù)行駛里程和時間計(jì)費(fèi)的經(jīng)營活動，包括巡游式和預(yù)約式出租汽車經(jīng)營方式。網(wǎng)約車盡管使用了互聯(lián)網(wǎng)這種新的約車技術(shù)，但其依然是依靠占用道路資源開展?fàn)I運(yùn)活動，其本質(zhì)依然是“為乘客提供位移服務(wù)”的出租汽車。

交通運(yùn)輸部依法將網(wǎng)約車這種具有創(chuàng)新意義的事物納入出租汽車管理范圍，堅(jiān)持了法治思維和依法治理原則，體現(xiàn)了積極履責(zé)、開放包容的態(tài)度。

“互聯(lián)網(wǎng)是手段，營運(yùn)才是目的?！苯?，暨南大學(xué)法學(xué)院教授劉文靜接受媒體采訪時表示，互聯(lián)網(wǎng)為出租汽車客運(yùn)業(yè)務(wù)合同的簽訂和履行提供了前所未有的便利條件，但合同的最終履行只能在“線下”完成。通俗地說，乘客到達(dá)目的地是通過坐上網(wǎng)約車實(shí)現(xiàn)的，而不是被網(wǎng)絡(luò)“發(fā)送”過去的。

她進(jìn)一步指出，雖然互聯(lián)網(wǎng)讓“跨界”變得非常便利，但在“跨界”經(jīng)營中，互聯(lián)網(wǎng)只是工具和手段，不是目的。如果互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展不以技術(shù)創(chuàng)新為首要宗旨，不能帶來社會財(cái)富的實(shí)質(zhì)增長，而是把重點(diǎn)放在利用技術(shù)優(yōu)勢與傳統(tǒng)行業(yè)爭奪市場上，那么全社會都將面臨為互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)壟斷者埋單的危險(xiǎn)。

“出租汽車管理新政意在放松對出租汽車經(jīng)營業(yè)務(wù)的管制，引入新的經(jīng)營方式，不僅不會‘消滅’目前以各種名目存在的網(wǎng)約車，反而是為網(wǎng)約車提供了合法化的途徑?！眲⑽撵o說，交通運(yùn)輸部擬出臺的出租汽車管理新政的主旨，是將網(wǎng)約車納入出租汽車范圍統(tǒng)一管理，同時對網(wǎng)約車與巡游出租汽車在經(jīng)營范圍、資質(zhì)要求和定價(jià)制度等方面進(jìn)行差異化管理，核心內(nèi)容是讓新生事物有條件地合法化。

積極利用信息技術(shù) 推動出租汽車行業(yè)轉(zhuǎn)型升級

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算的發(fā)展，每個消費(fèi)者的基本信息及消費(fèi)行為都將能夠被記錄，每輛車和每位駕駛員的基本信息及服務(wù)行為都將可以被采集。這為政府職能部門轉(zhuǎn)變管理理念和更新管理手段提供了有利條件。

將現(xiàn)代化信息技術(shù)引入政府管理，推動傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，是此次深化出租汽車改革的重要目標(biāo)。

例如在合理配置城市出租汽車運(yùn)力方面，《指導(dǎo)意見》要求，城市人民政府綜合考慮人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、出租汽車?yán)锍汤寐?、城市交通擁堵狀況等因素，科學(xué)確定出租汽車運(yùn)力規(guī)模及在城市綜合交通運(yùn)輸體系中的分擔(dān)比例。其中特別提到，“建立動態(tài)監(jiān)測調(diào)整機(jī)制，每年評估市場供求情況并及時調(diào)整運(yùn)力規(guī)?！?。這有賴于各種大數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)處理平臺的有力支撐。

《指導(dǎo)意見》提出的“探索利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)更好地構(gòu)建企業(yè)和駕駛員運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益合理分配的經(jīng)營模式”、“引導(dǎo)個體經(jīng)營者在自愿的基礎(chǔ)上，實(shí)行有組織的管理，提高服務(wù)質(zhì)量，降低管理成本，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力”等內(nèi)容，將為駕駛員和乘客權(quán)益提供重要保障。

“鼓勵出租汽車行業(yè)加快與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，引導(dǎo)巡游出租汽車通過電信、互聯(lián)網(wǎng)等方式提供運(yùn)營服務(wù)，減少車輛空駛，方便公眾乘車;鼓勵巡游出租汽車推廣使用符合金融標(biāo)準(zhǔn)的非現(xiàn)金支付方式，拓展服務(wù)功能;巡游出租汽車經(jīng)營者可按規(guī)定開展預(yù)約出租汽車經(jīng)營”等內(nèi)容，則更加凸顯了《指導(dǎo)意見》積極利用互聯(lián)網(wǎng)思維和技術(shù)推動傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的主旨。

有人解讀，《管理辦法》提出網(wǎng)約車平臺分別要在全國各地進(jìn)行報(bào)備，這會增加企業(yè)許多的人力、物力成本。對此，中國政法大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)研究中心特約研究員李俊慧表示，在傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)，每個城市的出租汽車都有限定的經(jīng)營區(qū)域。網(wǎng)約車既然是出租汽車的一種形態(tài)或者組成部分，確實(shí)需要向縣級以上道路交通管理部門申請經(jīng)營許可，以保證其具備本地化的服務(wù)能力和管理能力。在車輛接入和駕駛員管理培訓(xùn)方面，網(wǎng)約車平臺負(fù)有一定責(zé)任。如果沒有本地化的團(tuán)隊(duì)，出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量糾紛時無法保障對駕駛員和車輛的有效監(jiān)管。目前的真實(shí)情況是，在完全沒有管制的情況下，開展業(yè)務(wù)最多的平臺所涉及的城市也只有100多個。隨著信息化水平的提升，這些事項(xiàng)審批并沒有想象中那么復(fù)雜。因?yàn)樵谛畔⒒瘯r代，大多數(shù)審批事項(xiàng)都可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審查、網(wǎng)上許可。

加強(qiáng)誠信體系建設(shè) 更加注重做好事中事后監(jiān)管

市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，出租汽車的每一單服務(wù)都事關(guān)企業(yè)、駕駛員與乘客之間契約關(guān)系的建立和履行。傳統(tǒng)出租汽車存在的拒載、繞道、議價(jià)等違規(guī)行為，飽受社會詬病;網(wǎng)約車運(yùn)行模式所帶來的發(fā)展定位不明確、法規(guī)界定不清楚、風(fēng)險(xiǎn)防控不到位等問題，也同樣容易陷各方于權(quán)益糾紛的泥淖。

面對多元化的運(yùn)營主體以及互聯(lián)網(wǎng)背景下的新形勢，《指導(dǎo)意見》和《管理辦法》與時俱進(jìn)，在依法設(shè)立前置審批、加強(qiáng)事前防范的同時，更加突出推進(jìn)誠信體系的建立，為加強(qiáng)事中事后監(jiān)管提供有力手段。

以往一些出租汽車服務(wù)質(zhì)量不好，利益并不受損，導(dǎo)致改進(jìn)服務(wù)無動力，根本原因就在于缺少科學(xué)有力的監(jiān)管考核手段。今后，企業(yè)再任性而為，可能就要付出重大代價(jià)。《指導(dǎo)意見》明確提出，要建立完善以服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)為導(dǎo)向的經(jīng)營權(quán)配置和管理制度。出租汽車經(jīng)營權(quán)準(zhǔn)入，應(yīng)當(dāng)通過服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)或依據(jù)服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核結(jié)果等方式進(jìn)行配置。城市人民政府要進(jìn)一步建立完善出租汽車經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，對經(jīng)營過程中出現(xiàn)重大服務(wù)質(zhì)量問題、服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核不合格等情形，按有關(guān)規(guī)定收回經(jīng)營權(quán)。

對服務(wù)質(zhì)量如何開展考核?《指導(dǎo)意見》明確，要構(gòu)建出租汽車信息化監(jiān)管平臺，加強(qiáng)行業(yè)運(yùn)行狀況的動態(tài)監(jiān)測和分析。積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對出租汽車經(jīng)營者和駕駛員進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期組織開展網(wǎng)約車服務(wù)質(zhì)量測評，并及時向社會公布本地區(qū)網(wǎng)約車經(jīng)營者基本信息、服務(wù)質(zhì)量測評結(jié)果等信息。

此外，《指導(dǎo)意見》還要求各地交通運(yùn)輸部門提高監(jiān)管信息化水平。各地要定期公布巡游出租汽車經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體、數(shù)量、取得方式及變更等信息，以及服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核等有關(guān)信息，并向社會及時發(fā)布網(wǎng)約車服務(wù)質(zhì)量測評等結(jié)果，進(jìn)一步提高行業(yè)管理的透明度。要建立部門協(xié)同聯(lián)合工作機(jī)制，強(qiáng)化對出租汽車的事中事后監(jiān)管。

針對拒載、議價(jià)、途中甩客、故意繞道等出租汽車違法違規(guī)行為，《指導(dǎo)意見》一方面要求各地交通運(yùn)輸部門依法嚴(yán)肅查處，通過各種渠道引導(dǎo)從業(yè)人員依法經(jīng)營、誠信服務(wù)，公開舉報(bào)電話，切實(shí)保護(hù)乘客合法權(quán)益;另一方面，明確要加強(qiáng)信用制度建設(shè)，建立出租汽車經(jīng)營者和從業(yè)人員信用管理制度，加強(qiáng)違法違規(guī)及失信行為、投訴舉報(bào)、乘客服務(wù)評價(jià)等信息的記錄與應(yīng)用，納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺，并作為出租汽車經(jīng)營者和駕駛員準(zhǔn)入退出的重要依據(jù)。

針對網(wǎng)約車服務(wù)的新特點(diǎn)，《管理辦法》要求，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺數(shù)據(jù)庫應(yīng)當(dāng)接入服務(wù)所在地道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)出租汽車監(jiān)管平臺;網(wǎng)約車經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)提供24小時不間斷運(yùn)營服務(wù)，并明確服務(wù)項(xiàng)目，公布服務(wù)質(zhì)量承諾，建立服務(wù)評價(jià)體系和乘客投訴處理制度，如實(shí)采集與記錄駕駛員服務(wù)信息;在提供網(wǎng)約車服務(wù)時，提供駕駛員姓名、照片、手機(jī)號碼和服務(wù)評價(jià)結(jié)果以及車輛牌照等信息。有專家指出，這可以充分利用網(wǎng)約車平臺更加注重品牌形象的特點(diǎn)，對其形成有效約束，并可以有效發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

新聞背景

據(jù)中國青年報(bào)10月23日報(bào)道，10月22日，12位專家聯(lián)名提出建議，希望交通部暫緩制定專車新規(guī)。

他們是上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡、工信部電信研究院政策經(jīng)濟(jì)所副總工程師何霞、清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院副教授金勇軍、中國政法大學(xué)法學(xué)院教授劉莘、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師于文豪、國家行政學(xué)院法學(xué)部副教授王靜、中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授王軍、國家行政學(xué)院法學(xué)部副教授張效羽、上海金融與法律研究院研究員張興祥、國家發(fā)改委城市中心交通規(guī)劃研究院院長張國華、浙江大學(xué)光華法學(xué)院副教授鐘瑞慶和中國政法大學(xué)傳播法中心副主任朱巍。

這些專家認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約車的興起，對傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)的監(jiān)管框架和監(jiān)管方式造成了極大挑戰(zhàn)，交通運(yùn)輸部草擬《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》），本意是為了規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)行為，但該《辦法》存在缺陷，將會影響網(wǎng)絡(luò)約租車這種新型業(yè)態(tài)的發(fā)展。

這12名專家認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)約租車經(jīng)營服務(wù)不是簡單的傳統(tǒng)出租車行業(yè)加網(wǎng)絡(luò)預(yù)約，而是新型交通網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)，不能用監(jiān)管傳統(tǒng)出租車的思維對待這種新業(yè)態(tài)。在他們看來，《辦法》中存在影響網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車發(fā)展的內(nèi)容主要集中在四個方面：對網(wǎng)絡(luò)約租車信息服務(wù)平臺的強(qiáng)制性地域分割；將平臺和駕駛員之間的法律關(guān)系界定為勞動關(guān)系；不當(dāng)?shù)臄?shù)量管制；低估了平臺的信息審核能力。

建議稿里指出，《辦法》中設(shè)定大量監(jiān)管措施，這些措施中有些是沒有必要存在的，如車輛性質(zhì)限制、數(shù)量管制、價(jià)格管制；有些是不符合網(wǎng)絡(luò)約租車行業(yè)特點(diǎn)的，比如要求簽訂勞動合同等。真正的網(wǎng)絡(luò)約租車措施卻比較缺乏。

在網(wǎng)絡(luò)約車實(shí)際運(yùn)行中，存在大量的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，比如向互聯(lián)網(wǎng)平臺提供虛假信息從事相關(guān)服務(wù)或接受相關(guān)服務(wù)，泄露乘車人乘車信息等個人隱私，發(fā)生交通事故后網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)商與駕駛員和第三方的責(zé)任承擔(dān)問題等。對于這些問題，《辦法》沒有提供充足的執(zhí)法依據(jù)，規(guī)定足夠的符合網(wǎng)絡(luò)約租車特征的監(jiān)管措施。

專家們建議，在專車立法上對新興產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)允許試水，根據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”特點(diǎn)設(shè)計(jì)監(jiān)管模式。