入汛以來，我國部分地區(qū)極端暴雨引發(fā)的洪澇災(zāi)害備受關(guān)注。7月28日，國家防總秘書長周學(xué)文在國新辦發(fā)布會上介紹防汛救災(zāi)情況時(shí)說，7月17日以來，洪澇災(zāi)害造成河南、山西、內(nèi)蒙古等21?。▍^(qū)、市）1540萬人受災(zāi)，96人死亡失蹤，轉(zhuǎn)移安置161.4萬人。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，在“千年一遇”“百年一遇”的極端暴雨天氣面前，城市出現(xiàn)災(zāi)情是不可避免的。但四川大學(xué)法學(xué)院、四川大學(xué)-香港理工大學(xué)災(zāi)后重建與管理學(xué)院教授王建平在接受澎湃新聞(www.xinlihui.cn)采訪時(shí)卻不以為然，他認(rèn)為，防災(zāi)減災(zāi)重在“防”字，城市應(yīng)該具備應(yīng)對各類災(zāi)種的應(yīng)急預(yù)案，氣象部門的連續(xù)預(yù)警應(yīng)成為城市啟動防洪應(yīng)急預(yù)案的前端動力，“‘千年一遇’暴雨不是借口，更不應(yīng)成為城市逾越安全底線的免責(zé)牌?！?/p>

在氣候變暖，極端天氣頻發(fā)多發(fā)的背景下，我們的城市該如何與暴雨洪水共處？

王建平建議，各地應(yīng)借助第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查的契機(jī)，把自己轄區(qū)內(nèi)的自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)摸查清楚，告知公眾，并形成具體的應(yīng)急預(yù)案。要把防災(zāi)減災(zāi)的重心放在基層，重視社區(qū)在防范重大風(fēng)險(xiǎn)控制中的合理性，所有的應(yīng)急預(yù)案，包括專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、綜合應(yīng)急預(yù)案，都必須認(rèn)真的朝這個(gè)方向去努力，把相應(yīng)的資源配置給社區(qū)，形成合力機(jī)制。

應(yīng)急機(jī)制應(yīng)起自于基層，而不是起自于上層

王建平的另一個(gè)身份是四川大學(xué)自然災(zāi)害應(yīng)急管理與災(zāi)后重建研究智庫的首席專家。他在觀察近日超強(qiáng)臺風(fēng)“煙花”登陸前夕，上海、杭州等城市采取的防御措施時(shí)認(rèn)為，上海、杭州啟動應(yīng)急預(yù)案及時(shí)且具體，“該停的交通工具都停了，城市也采取了彈性上班，這才叫‘防’?！?/p>

7月24日上午，浙江省長鄭柵潔前往杭州地鐵站、建筑工地、社區(qū)、?；芳写娣诺貦z查防臺風(fēng)工作時(shí)說，“遇到突發(fā)狀況不能層層等命令，要有第一時(shí)間的意識，明確站臺、條線、全網(wǎng)各自職責(zé)分工和針對不同情況的應(yīng)對流程，迅速及時(shí)決策，科學(xué)果斷處置?！?/p>

王建平很贊同“遇到突發(fā)狀況不能層層等命令”的說法，他說：“浙江在應(yīng)對臺風(fēng)時(shí)，省長發(fā)出的指令說的是全浙江的要求，具體的地方要根據(jù)自身情況采取個(gè)性化的應(yīng)急措施。比如，整個(gè)余姚市三天下了約37個(gè)西湖的水量了，余姚肯定是要根據(jù)自己的具體情況做判斷，余姚這次的方案做的就很好，是分層次的！”

“城市在啟動應(yīng)急響應(yīng)時(shí)發(fā)出的指令往往是一個(gè)總體的要求，具體部門比如城市地鐵應(yīng)該根據(jù)地鐵線路的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位制定個(gè)性化的應(yīng)急措施?！蓖踅ㄆ秸f，“這跟上戰(zhàn)場打仗是一樣的，‘將在外君命有所不受’，也就是說，除了統(tǒng)一部署外，應(yīng)對這種突發(fā)事件要根據(jù)形勢變化，及時(shí)機(jī)動靈活的采取措施?！?/p>

王建平強(qiáng)調(diào)，面對自然災(zāi)害等重大突發(fā)事件，最重要的危害點(diǎn)在基層，應(yīng)該把防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的重心下移，“自然災(zāi)害防御和應(yīng)對的機(jī)制應(yīng)該是起自于基層，而不是起自于上層?！?/p>

2017年6月12日由新華社發(fā)出的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出，要著力補(bǔ)齊城鄉(xiāng)社區(qū)治理短板，強(qiáng)化社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案管理，加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急避難場所建設(shè)，開展社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)科普宣傳教育，有序組織開展社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急演練，提高對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件的預(yù)防和處置能力。健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，大力發(fā)展在城鄉(xiāng)社區(qū)開展防災(zāi)減災(zāi)。

王建平認(rèn)為，這份文件已經(jīng)明確了社區(qū)在防災(zāi)減災(zāi)中的重要作用，要把防災(zāi)減災(zāi)的重心放在基層，本地的行政首長應(yīng)當(dāng)是其管轄社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)控制的第一責(zé)任人。作為第一責(zé)任人應(yīng)該明確轄區(qū)內(nèi)有沒有風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在哪兒，風(fēng)險(xiǎn)有多大，遇到風(fēng)險(xiǎn)后應(yīng)做怎樣的反應(yīng)。在應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的過程中，除了具體的防范措施外，哪些措施需要哪些資源，需要怎樣合作，怎樣配合，要有一個(gè)整體方案，然后由上級領(lǐng)導(dǎo)來統(tǒng)一調(diào)配。

城市防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)對機(jī)制應(yīng)當(dāng)立法

今年7月12日北京經(jīng)歷了一場強(qiáng)降雨過程，7月11日17時(shí)，北京市啟動防汛黃色預(yù)警響應(yīng)，國家防總也啟動防汛Ⅳ級應(yīng)急響應(yīng)，增派工作組協(xié)助北京應(yīng)對強(qiáng)降雨。

北京市防汛指揮部當(dāng)晚即發(fā)出建議：7月12日，全市不涉及城市運(yùn)行的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位可以采取彈性上班方式或錯峰上下班，確保安全。

“萬事俱備只等暴雨。”有坐在家中的網(wǎng)友調(diào)侃稱，“這么大的陣仗是不是防過頭了？”

王建平認(rèn)同“寧可防過，不可破防”的觀點(diǎn)。他說：“在高速運(yùn)轉(zhuǎn)的城市里，一旦接收到自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號，城市的節(jié)奏寧可放慢也不能去闖城市安全的紅線，這條紅線是城市發(fā)展的底線?！?/p>

王建平指出，城市的風(fēng)險(xiǎn)意識的提升要建立在摸清風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)的基礎(chǔ)上，哪個(gè)地方有風(fēng)險(xiǎn)，就要針對這些薄弱的環(huán)節(jié)，把它標(biāo)為重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。當(dāng)前，國家層面正在開展第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查，他建議，各地應(yīng)借助這次普查的背景，把自己轄區(qū)內(nèi)的自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)摸查清楚，告知公眾，并形成應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案中包括，一旦超出風(fēng)險(xiǎn)，要有相對應(yīng)的措施、義務(wù)和責(zé)任。

我們的城市今后應(yīng)如何建立良性的防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)對機(jī)制？

王建平認(rèn)為，首先，城市防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)對機(jī)制要立法，這是全面依法治國的基本遵循。在防災(zāi)減災(zāi)方面必須要有一個(gè)基本法，把方方面面的關(guān)系在法律當(dāng)中理順。這部法律是綜合性的而不是就某一個(gè)災(zāi)種的單獨(dú)立法。

目前我國應(yīng)對自然災(zāi)害的法律法規(guī)多為單災(zāi)種的法律，比如《防洪法》《城市河道管理?xiàng)l例》等，但缺少“災(zāi)害應(yīng)對基本法”統(tǒng)領(lǐng)統(tǒng)籌央地政府、各級地方政府和政府的各個(gè)職能部門之間的關(guān)系，統(tǒng)領(lǐng)統(tǒng)籌政府和軍隊(duì)的關(guān)系。有法以后，制度化、措施化要落到實(shí)處。

“政府部門之間的配合往往是不夠的，應(yīng)急預(yù)案一定要有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，啟動緊急應(yīng)急預(yù)案時(shí)該怎么做，必須要把具體的東西說清楚，不能光有一個(gè)大的‘宏偉藍(lán)圖’?！蓖踅ㄆ秸f，國家已經(jīng)把社區(qū)重大風(fēng)險(xiǎn)控制作為一個(gè)工作重心，應(yīng)當(dāng)重視社區(qū)在防范重大風(fēng)險(xiǎn)控制中的合理性，把相應(yīng)的資源配置給社區(qū)，形成合力機(jī)制。所有的應(yīng)急預(yù)案，包括專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、綜合應(yīng)急預(yù)案，都必須認(rèn)真的朝這個(gè)方向去努力。

“當(dāng)務(wù)之急應(yīng)大力發(fā)展在城鄉(xiāng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)，提升社區(qū)和基層的應(yīng)急能力，強(qiáng)化管理責(zé)任?！蓖踅ㄆ秸J(rèn)說，“比如洪水消退后的消殺問題，就必須馬上采取具體措施，不得留死角，這是社區(qū)應(yīng)該主動做的。”