當前中國農地制度最大的優(yōu)勢也許就在這種制度還有調整空間。 東方IC 資料

當前農村土地政策研究中有意無意有一種觀點，就是中國農地制度不好，不如歐洲、美國的好，也不如東亞各經濟體，當前農地制度改革的目標就是要改變不好的中國農地制度，最后一勞永逸地建立一個與全世界相同的好的農地制度。也是因此，當前農地制度要改革、要大動成為學界和政策研究部門的共識。

當前中國農地制度最大的優(yōu)勢也許就在這種制度還有調整空間。

通過新民主主義革命（資產階級性質的革命）的土改，中國實現(xiàn)了“耕者有其田”，消滅了土地剝削階級。此后不久又通過合作化完成了帶有社會主義革命性質的過渡，并通過互助組、初級社、高級社，一直到人民公社，形成了公有性質的農村土地制度，這個制度最終在1962年通過的《人民公社》60條中固定下來，形成“三級所有、隊為基礎”的農村土地集體所有制。到改革開放，實行各種責任制以調動農民生產積極性，最終安徽小崗村“大包干”的家庭承包制成為主導的農村經營制度安排，這樣一種制度強調土地集體所有、農戶具有土地承包經營權，農民與國家和集體的關系被界定為“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，初步形成了統(tǒng)分結合、雙層經營的農村基本經營制度。因為農民有了剩余索取權，家庭承包責任制極大地調動了農民進行農業(yè)生產經營的積極性，在比較短的時期內，農業(yè)產出快速增加，農民收入快速提高，農業(yè)生產力得到了較快發(fā)展。

家庭承包責任制到底能否穩(wěn)定，以家庭承包責任制為基礎的農村基本經營制度能否穩(wěn)定？在分田到戶不久，中央即出臺政策規(guī)定家庭承包責任制15年不變。到1990年代中期，中央又出臺政策規(guī)定家庭承包責任制長期穩(wěn)定，農民承包土地的承包關系再延長30年不變。此后有國家領導人講農村土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。

家庭承包責任制規(guī)定“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，雖然因為農民有剩余索取權，從而極大地調動了農民的生產積極性，卻因為農戶數(shù)量龐大，經濟剩余很少且極為分散，國家很難從農民那里低成本收取農業(yè)稅費，集體也很難低成本地向農民收取三提五統(tǒng)和共同生產費，從而出現(xiàn)普遍的農戶拖欠國家和集體稅費，而為了收齊稅費，國家和集體就不得不提高組織投入，并因此迅速提高了向農民收取稅費的成本，這些成本最終落到農民頭上，形成了農民負擔的持續(xù)加重。1990年代開始出現(xiàn)因為農民負擔而來的干群對立、村級債務等等問題，三農問題迅速惡化。國家因此在進入2000年以后果斷取消了農業(yè)稅，并同時取消了各種針對農民的收費。

取消農業(yè)稅后，國家不僅不再向農民收取稅費，而且迅速增加給農民的各種補貼。之前一度成為負擔的農民土地承包經營權迅速成為真金白銀的權利，1998年前后第二輪土地延包中堅決不要土地承包經營權（因為有了土地承包經營權就必須要交納稅費）的農民開始要求自己的土地承包經營權，并因此在2004年前后在全國掀起了一輪普遍的農民要求土地承包經營權的高潮，以至于很多省市自治區(qū)政府不得不在2004年前后進行了“完善二輪延包制度”的圍繞土地權利的調整。

1998年前后第二輪土地延包，因為農民負擔比較重，土地權利同時也意味著農民負擔，土地中的利益比較少，甚至不少地方出現(xiàn)了農民堅決不要土地承包經營權的情況。因此，第二輪土地延包在全國都是波瀾不驚，很多地方的第二輪土地承包走了過場。相反，2004年前后，因為取消農業(yè)稅，土地權利利益巨大，從而出現(xiàn)了全國范圍的爭奪土地承包經營權的激烈沖突，國家不得不因此出臺政策微調農村土地承包關系。受到2004年前后激烈爭奪土地權利的刺激，2006年出臺的《物權法》開始將農民土地承包權規(guī)范為用益物權，學界和政策部門開始探討一勞永逸解決問題的農地法律制度。“長久不變”也因此應運而生?！伴L久不變”的核心是通過一次初始公平的土地分配，將村社集體所有的農地按村社成員進行均分，村社成員獲得長久不變的農地承包經營權，然后再通過將農地三權分置，集體所有權、農戶承包權和經營權分開，農戶將穩(wěn)定的承包權通過農村產權交易平臺流轉到經營者，經營者獲得農地進行適度規(guī)模經營，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的制度。

問題是，至少在目前階段，農民人數(shù)仍然很多，小農經濟還有很長時期的存在合理性，一般農戶家庭通過年輕子女進城務工經商，年齡比較大的父母留村務農來應對當前階段狀況，老人農業(yè)還會有很長時期的合理性。且農村中仍然存在著大量需要依賴農村和農業(yè)收入、并且往往將進城親友鄰里承包地流入經營的青壯年農戶，這些不離村的青壯年農戶是農村社會的“中堅力量”，在社會結構和鄉(xiāng)村治理中占據(jù)極其重要位置。因此，指望通過“確權確地確四至”來推動土地承包權向規(guī)模經營大戶流轉，從而解決一家一戶小農無法解決公共品供給難題，以及發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的思路，卻可能因為小規(guī)模的小農經營的長期存在而難以實現(xiàn)。反過來倒是，因為指望通過推動經營權流轉來形成規(guī)模經營的思路，使得政策極大地忽視了當前乃至未來很長一個時期都將普遍存在的小農經濟的需要，政策根本沒有考慮仍然高達2億戶以上小農的需要以及他們的痛點在哪里的問題。

在仍然有2億多戶小農，小農不僅是最為重要的農業(yè)生產者，而且農業(yè)為中國大部分人提供了就業(yè)收入機會，為中國現(xiàn)代化提供了穩(wěn)定的農村根基的情況下面，農村生產關系包括土地制度安排就應當為小農提供服務，土地制度設計就應當回應當前一般農戶的需要，就應當解決他們在農業(yè)生產中的遇到的困難，理解他們農業(yè)生產中的主要痛點所在，而不是要設計一套一勞永逸的土地制度解決問題。簡單地說，農業(yè)生產力還沒有發(fā)展到規(guī)模經營的現(xiàn)代農業(yè)階段，農村生產關系包括土地制度安排也就沒有必須跟進到這個階段。

當前中國農村正處在歷史上最為快速的變動時期，未來一個時期將繼續(xù)快速變動。經過了新民主主義革命和社會主義革命的中國，消滅了附著在土地上的各種既得利益，從而使土地制度可以依據(jù)農村生產力發(fā)展的需要進行設計或改革。前面所述包括人民公社“三級所有、隊為基礎”的制度安排，“分田到戶”、“15年不變”、“30年不變”、“土地確權”、“長久不變”等等，都是自上而下的制度設計或改革，以適應不同時期農村生產力發(fā)展的需要。當然，這些設計或改革并非就都一定對了。比如對“確權”和“長久不變”的設計，我以為都是大錯。但中國可以對土地制度進行設計或改革本身，是因為經過新民主主義革命和社會主義革命之后，中國已經消滅了土地食利者，消滅了附著在土地上的既得利益，從而積累出來巨大的土地制度勢能或優(yōu)勢，并可以依據(jù)不同時期生產力發(fā)展的需要來設計有所差異的土地制度。

建國以來，中國農村生產力一直處于快速變化中，到目前，農村生產力至少正在同時進行三個方面的變化，一是機械化快速推進，二是土地承包者與土地經營者迅速分離，三是青壯年勞動力大量進城，老人農業(yè)成為普遍現(xiàn)實。這三個方面的變化就要求農村生產關系尤其是土地制度要予回應。其中要點是解決小農地塊分離的問題，讓農民之前為了公平而分得十分細碎的土地小塊并大塊，連片經營。當前種田農戶的最大痛點就是土地過于細碎，機械難以下田，灌溉成本太高，連片經營可以讓農民極大幅度地降低農業(yè)勞動投入和農業(yè)管理成本。若當前農民痛點在于地塊細碎，則確權確地確四至就是十分荒唐的事情。相反，當前仍然寫在憲法上的統(tǒng)分結合雙層經營體制就具有極大合理性。

隨著現(xiàn)代化和城市化的推進，農業(yè)生產力還會繼續(xù)發(fā)生變化，大量農村人口繼續(xù)進城，且進城農民中的絕大多數(shù)都有能力在城市體面安居，少數(shù)進城失敗的進城農民，國家也有能力為其提供較高水平的基本保障，農業(yè)和土地的社會保障功能降低，農業(yè)現(xiàn)代化本身的規(guī)律開始起作用，則因為中國農地制度的優(yōu)勢，國家就可以再進行土地制度改革以適應新時期的農業(yè)生產力發(fā)展的需要。

以上所述，總結起來就是，經過了兩次革命所形成的中國農地制度因為消滅了附著在土地上的既得利益，從而形成了中國特色的土地制度具有極大的優(yōu)勢，可以通過改革來適應農業(yè)生產力發(fā)展的需要。中國土地制度可以改革使中國農業(yè)就更加有了希望。

反觀一般國家，因為土地私有，在土地上面附著有強大的既得利益，任何土地制度改革都是不可能的，除非革命，因為只有革命才能真正強制性地調整不可逆的既得利益。日韓以及臺灣地區(qū)的農業(yè)現(xiàn)代化并不順利，其中一個重要原因就是土地制度難以調整。臺灣地區(qū)搞的“小地主大佃農”改革，只能是國家花了很多錢，農業(yè)卻仍然沒有發(fā)展。日韓臺通過民主革命性質的土改做到了平均地權，但細碎的土地權利在新時期（農民已經進城了）如何整合成為適合發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)推進農業(yè)現(xiàn)代化的安排，卻出現(xiàn)了問題。而印度、拉美等未進行過民主革命性質土地改革的國家，土地所有權集中在少數(shù)地主手中，成為剝削農民的手段，這些人數(shù)很少的帶有封建性質的地主不當?shù)卣加辛松鐣Ｓ鄰亩狭斯I(yè)化的后腿。

顯然，無論是印度、拉美等未進行土改的發(fā)展中國家，還是日韓臺等進行過土改的東亞國家和地區(qū)，因為土地制度是私有制，就使得附著在土地上的既得利益不可能通過改革來清除，其土地制度倒是穩(wěn)定了，但農業(yè)生產力卻在不斷變動，這個變動的農業(yè)生產力就時時讓穩(wěn)定的農業(yè)生產關系包括土地制度出丑，其代價是農業(yè)發(fā)展不好。

中國農業(yè)乃至中國發(fā)展的優(yōu)勢就在于，因為消滅了附著土地上的既得利益，而使中國可以隨著農業(yè)生產力發(fā)展的需要，不斷地調整農業(yè)生產關系，包括進行農業(yè)基本經營制度的改革與完善，其中的關鍵之一是土地制度的調整。當前中國農業(yè)生產力仍處在快速變動中，農業(yè)生產關系包括農地制度安排也就必然要變動。我們不可能也不必要一勞永逸地建立一個適合任何情況的農地制度。農地制度可以調整是中國的巨大優(yōu)勢，其實正是中國奇跡的一個幕后英雄。

當前的土地制度安排也就只能來自當前農村生產發(fā)展的狀況與農民的需求。我們要了解當前農村的狀況。因此，再次想到陳云講的“不唯書、不唯上、只唯實”了。