在《預(yù)算法》修訂、人大高調(diào)公布稅收法定路線圖之際，重讀馬駿教授的《治國(guó)與理財(cái)》，回望財(cái)政改革的歷程，是別有一番滋味的。這本小書(shū)濃縮性地介紹了其多年來(lái)在公共預(yù)算和財(cái)政管理領(lǐng)域所作的探索，體現(xiàn)了一種財(cái)政社會(huì)學(xué)視角。

《治國(guó)與理財(cái)——公共預(yù)算與國(guó)家建設(shè)》書(shū)影。

一般認(rèn)為，是國(guó)家創(chuàng)造了稅收。然而，稅收制度也絕非被動(dòng)適應(yīng)國(guó)家意志的工具，它對(duì)國(guó)家功能與社會(huì)結(jié)構(gòu)也有強(qiáng)大的塑造能力。從社會(huì)學(xué)角度看，國(guó)家財(cái)政的類型可以歷史地分為領(lǐng)地國(guó)家、貢賦國(guó)家、關(guān)稅國(guó)家、自產(chǎn)國(guó)家、稅收國(guó)家、貿(mào)易國(guó)家、租金國(guó)家。其中，稅收國(guó)家代表了一種具有普遍性和穩(wěn)定性的、正規(guī)化的、在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行數(shù)目字管理的現(xiàn)代國(guó)家類型。自產(chǎn)國(guó)家指的是，國(guó)家代替企業(yè)成為經(jīng)濟(jì)生活的行為主體，財(cái)政收入依靠汲取國(guó)有企業(yè)上繳的利潤(rùn)。租金國(guó)家則指的是，財(cái)政收入依靠出口國(guó)家壟斷的自然資源來(lái)獲取租金。

不同的財(cái)政國(guó)家類型對(duì)應(yīng)了不同的國(guó)家-社會(huì)關(guān)系。自產(chǎn)國(guó)家、租金國(guó)家由于是強(qiáng)國(guó)家主導(dǎo)，人民會(huì)產(chǎn)生一種“國(guó)家養(yǎng)社會(huì)、國(guó)家養(yǎng)人民”的“財(cái)政幻覺(jué)”，如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國(guó)、蘇聯(lián)，又如大量的阿拉伯石油國(guó)家。稅收國(guó)家因征稅對(duì)象、征稅強(qiáng)度的不同，會(huì)逐漸在討價(jià)還價(jià)中形成納稅人意識(shí)和代議制民主模式。

從1949年到1978年，中國(guó)是典型的自產(chǎn)國(guó)家，國(guó)家為了應(yīng)對(duì)新舊制度交替之際出現(xiàn)的國(guó)內(nèi)外危機(jī)，緩解財(cái)政壓力，采取了壟斷經(jīng)濟(jì)的做法：對(duì)重要工農(nóng)業(yè)物資、對(duì)外貿(mào)易實(shí)行國(guó)家壟斷，并陸續(xù)實(shí)行了糧棉統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，最終經(jīng)由“三大改造”建成高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這里又有一個(gè)分水嶺。1958年以前，以產(chǎn)品稅為主的工商稅仍占有相當(dāng)比重，這主要針對(duì)的是當(dāng)時(shí)仍然存在的多種經(jīng)濟(jì)成分。1953年薄一波主持的稅制改革擱淺，一個(gè)根本原因是毛澤東反對(duì)在稅收方面實(shí)施公私平等，而是要體現(xiàn)出對(duì)社會(huì)主義公有制成分的照顧。1958年后，稅收制度不斷簡(jiǎn)化，稅收作用不斷弱化，而國(guó)有經(jīng)濟(jì)體系逐漸站穩(wěn)腳跟，通過(guò)行政命令從國(guó)有企業(yè)汲取利潤(rùn)成了國(guó)家財(cái)富積累的主要渠道。

1978年后，中國(guó)重建稅收體系，繼續(xù)向現(xiàn)代稅收國(guó)家轉(zhuǎn)型。首先是上世紀(jì)八十年代國(guó)有企業(yè)的“利改稅”，以合法化、正規(guī)化的方式理順了國(guó)家與企業(yè)間的利潤(rùn)分配關(guān)系。到八十年代末，重建了包括企業(yè)所得稅、利潤(rùn)稅、商品稅、關(guān)稅在內(nèi)的稅收體系。1994年的分稅制改革又進(jìn)一步完善了商品稅體系，增設(shè)了增值稅。至此，現(xiàn)代稅制三大主要稅種中的商品稅、所得稅都已齊備，所缺的，只剩針對(duì)存量財(cái)富征收的財(cái)產(chǎn)稅。而所得稅中來(lái)自私人部門(mén)（包括民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與家庭、個(gè)人）的稅收比重呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，國(guó)家對(duì)社會(huì)的依賴性增強(qiáng)。但與此同時(shí)，在正規(guī)的稅收制度之外，體外循環(huán)的收入部分也在增加，這主要指的是各種以非稅名義（專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入、基金等）征收、能夠?yàn)檎倏氐馁Y金，如土地出讓金、社會(huì)保障基金（社會(huì)保障基金收入在許多國(guó)家是以社會(huì)保障稅形式征收，但中國(guó)是以社會(huì)保障費(fèi)形式征收）。這些小財(cái)政、小金庫(kù)的廣泛存在，讓中國(guó)向現(xiàn)代稅收國(guó)家轉(zhuǎn)型的道路走得并不徹底，還帶有自產(chǎn)國(guó)家與租金國(guó)家的部分屬性，財(cái)政和預(yù)算是不完整的、碎片化的。這也是國(guó)家財(cái)大氣粗、在某些場(chǎng)合甚至忽視所謂“納稅人意識(shí)”的原因所在。

從短期來(lái)看，自產(chǎn)國(guó)家貌似是“流寇”到“坐寇”過(guò)程中實(shí)現(xiàn)收入最大化的最佳策略，但以國(guó)家獨(dú)占和直接經(jīng)營(yíng)的方式來(lái)產(chǎn)生財(cái)政收入的行為，會(huì)因?yàn)榭茖又葡绿赜械男畔⒉粚?duì)稱及委托-代理問(wèn)題而形成長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。最終這將導(dǎo)致自產(chǎn)國(guó)家被迫“吐出”其經(jīng)營(yíng)和占有的部分領(lǐng)域，這部分真空將由私人部門(mén)填補(bǔ)，而國(guó)家隨后會(huì)以稅收形式將這部分產(chǎn)出的一部分納入財(cái)政體系。這一過(guò)渡過(guò)程，也就是自產(chǎn)國(guó)向稅收國(guó)的轉(zhuǎn)型。

這一轉(zhuǎn)型有著豐富的歷史先例，也有著巨大的政治影響。如果一個(gè)國(guó)家的主要征稅對(duì)象是土地、資源和其他不便移動(dòng)的財(cái)產(chǎn)，這類稅收可稱為直接稅。由于稅基的移動(dòng)性較差，納稅人即便有很強(qiáng)的逃稅動(dòng)機(jī)，也不可能“攜帶”這些財(cái)產(chǎn)遁逃他方，或神不知鬼不覺(jué)地將之變現(xiàn)。也就是說(shuō)，納稅人與國(guó)家之間討價(jià)還價(jià)的能力較差，國(guó)家只需以很低的交易成本即可獲得財(cái)政收入，因此，也就無(wú)需過(guò)多聽(tīng)取納稅人的意見(jiàn)。

反之，如果一個(gè)國(guó)家的主要征稅對(duì)象是商品貿(mào)易，這類稅收可稱為間接稅。由于貿(mào)易的雙方是一手交錢、一手交貨的活生生的個(gè)體，納稅人之間就可以通過(guò)轉(zhuǎn)移地點(diǎn)、隱瞞交易行為等方式來(lái)避稅。國(guó)家要識(shí)別這種逃稅行為的交易成本就很高，所以就不得不在政策制定上做出調(diào)整。一種消極的調(diào)整方式是財(cái)政承包制。中世紀(jì)歐洲的包稅商制度就是國(guó)家對(duì)間接稅鞭長(zhǎng)莫及的產(chǎn)物，與其嚴(yán)加征管而不可得，不如索性轉(zhuǎn)包給“地頭蛇”，給他們一定的特許權(quán)限，令其代征代繳并從中分成。這種包稅制在現(xiàn)代的體現(xiàn)，就是中央政府與地方政府之間在財(cái)權(quán)、事權(quán)方面的權(quán)責(zé)分割。財(cái)政承包制只是一種過(guò)渡狀態(tài)，國(guó)家為獲得穩(wěn)定的收入，必須采取更徹底和積極的方式，即通過(guò)代議機(jī)關(guān)廣開(kāi)言路，將納稅人的聲音納入稅收決策過(guò)程，形成現(xiàn)代意義上依憲治國(guó)的法治國(guó)家。這是財(cái)稅制度改革對(duì)政治體制改革的引導(dǎo)意義，亦即財(cái)政立憲。

政治體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是建立政治問(wèn)責(zé)的機(jī)制。財(cái)政問(wèn)責(zé)是政治問(wèn)責(zé)中最具操作性也最顯明可見(jiàn)的間接變量，常見(jiàn)的有三種路徑。

一是垂直問(wèn)責(zé)，就是在不同權(quán)力等級(jí)之間，由較高的一方向較低的一方問(wèn)責(zé)。進(jìn)一步細(xì)分的話，自下而上問(wèn)責(zé)依靠的是選舉民主，自上而下問(wèn)責(zé)依靠的是官僚體系內(nèi)部的制約。中國(guó)在這方面的努力，主要表現(xiàn)為改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)政部權(quán)力和權(quán)威的強(qiáng)化。近三十多年來(lái)，財(cái)政部逐漸成為財(cái)政預(yù)算和撥款的核心機(jī)構(gòu)。需要指出的是，在不同類型國(guó)家中，財(cái)政部的地位、功能和作用并不相同。一般認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家政府內(nèi)閣中最具權(quán)力的經(jīng)濟(jì)部門(mén)是財(cái)政部。所以我們?cè)诟黝悺皩?duì)話機(jī)制”中能夠看到，財(cái)長(zhǎng)的位置是非常尊貴的。相對(duì)于財(cái)政部來(lái)說(shuō)，其他部門(mén)都屬于支出性部門(mén)，他們對(duì)財(cái)政部既敬且怕，心態(tài)十分矛盾。他們既清楚“錢袋子”關(guān)涉國(guó)之大事，需有專門(mén)機(jī)構(gòu)盡忠職守、照章辦事；又經(jīng)常抱怨財(cái)政部官員，認(rèn)為他們并不比自己更為了解某一項(xiàng)目應(yīng)否設(shè)立、應(yīng)否投資，希望財(cái)政部能減少對(duì)其他部門(mén)具體事項(xiàng)的干涉。對(duì)財(cái)政部來(lái)說(shuō)，骨子里的缺省設(shè)置就是懷疑一切，默認(rèn)其他部門(mén)必定會(huì)想方設(shè)法、虛張聲勢(shì)來(lái)夸大本部門(mén)的重要性，以求在稀缺的資金盤(pán)子中得到超額的利益分配。

在欠發(fā)達(dá)或發(fā)展中國(guó)家，特別是具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的這類國(guó)家，情況則有所不同。一方面，這些國(guó)家的政府中最具權(quán)力的部門(mén)并非財(cái)政部，而是負(fù)責(zé)制定國(guó)家投資計(jì)劃和資金配比方案的“計(jì)劃委員會(huì)”。以中國(guó)為例，在1950年代初“高饒事件”發(fā)生之前，由高崗擔(dān)任主席的國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)，甚至一度成為與周恩來(lái)總理負(fù)責(zé)的政務(wù)院并駕齊驅(qū)的實(shí)權(quán)部門(mén)。這樣一來(lái)，財(cái)政部的角色從一開(kāi)始就被弱化為計(jì)委的撥款機(jī)構(gòu)和財(cái)會(huì)部門(mén)。另一方面，這些國(guó)家由于面臨著諸多不確定性，因而財(cái)政部對(duì)年度預(yù)算的編制總會(huì)存在延遲和反復(fù)。延遲，是因?yàn)槭种袩o(wú)糧、無(wú)米下鍋，只好以拖待變。反復(fù)，則是惡性通脹的壓力寸步不離使然。年初的支出計(jì)劃也許能蓋一座樓，到了年底恐怕只夠蓋一間廁所，這就不能不對(duì)預(yù)算方案來(lái)回修改。財(cái)政部能夠清楚掌握的是稅收，但對(duì)支出部門(mén)的支出預(yù)算必須抱持十二萬(wàn)分的懷疑，以免由于低估支出造成巨大的缺口。因此，即便在相對(duì)景氣的時(shí)期，財(cái)政官員們也面臨著巨大壓力，這個(gè)時(shí)候，就更加缺乏強(qiáng)有力的理由來(lái)拒絕支出部門(mén)及其背后的計(jì)劃委員會(huì)方面提出的擴(kuò)張性要求。資金匱乏時(shí)，財(cái)政支持的重要性固然增加，但項(xiàng)目的去留選擇，卻成了財(cái)政部和計(jì)劃委員會(huì)雙方面臨的新難題，如何做減法、如何設(shè)定優(yōu)先順序，更令人頭疼。

當(dāng)下中國(guó)的政府體制中，仍留有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政出多門(mén)的明顯痕跡。實(shí)際上，發(fā)改委、科技部在預(yù)算編制方面都有相當(dāng)程度的話語(yǔ)權(quán)。在涉及相關(guān)專項(xiàng)資金的分配時(shí)，財(cái)政部需要整塊切割給這兩個(gè)部門(mén)，再由其制定具體下?lián)芊桨浮：翢o(wú)疑問(wèn)，在強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用”為主要導(dǎo)向的改革路線圖，以及將大幅削減審批權(quán)限作為主要抓手的行政體制改革進(jìn)程中，發(fā)展改革委員會(huì)作為舊體制下計(jì)劃委員會(huì)在今天的尾巴，其分量理應(yīng)被削弱。同時(shí)，在全國(guó)人大明確發(fā)出強(qiáng)化稅收法定和預(yù)算監(jiān)督審查的信號(hào)后，財(cái)政部在政府中的權(quán)重勢(shì)必顯著增加。當(dāng)這個(gè)國(guó)家不再以大規(guī)模投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引領(lǐng)一種粗放式的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，轉(zhuǎn)而追求一種更加以人為本的穩(wěn)態(tài)發(fā)展后，發(fā)改委地位與功能的下降、財(cái)政部地位與功能的上升，也會(huì)成為一種新常態(tài)。

二是橫向問(wèn)責(zé)，就是同等權(quán)力主體之間的問(wèn)責(zé)形式。中國(guó)在這方面的努力，主要表現(xiàn)為改革開(kāi)放以來(lái)審計(jì)系統(tǒng)地位和作用的強(qiáng)化，以及各級(jí)人大對(duì)同級(jí)行政系統(tǒng)監(jiān)督的強(qiáng)化。1999年是重要的一年。這一年，中國(guó)啟動(dòng)了預(yù)算改革，具體包括部門(mén)預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中收付體制改革和政府采購(gòu)改革。這要求每個(gè)部門(mén)在進(jìn)行支出時(shí)，必須先有預(yù)算，而要列入預(yù)算，必須說(shuō)明具體的活動(dòng)及理由——這產(chǎn)生了后來(lái)人們稱之為項(xiàng)目制或項(xiàng)目治國(guó)的方式，并很快風(fēng)行于各行各業(yè)。這次改革還實(shí)行收支兩條線的配套改革，在承認(rèn)預(yù)算外收入客觀存在的同時(shí)，將收入和支出脫鉤，納入國(guó)庫(kù)專門(mén)賬戶進(jìn)行監(jiān)管和控制。在這個(gè)新體制中，每級(jí)政府只能有一個(gè)國(guó)庫(kù)單一賬戶，所有財(cái)政資金必須繳進(jìn)該賬戶，不到實(shí)際支付發(fā)生時(shí)，所有資金必須保留在該賬戶中。2007年以后，包括社會(huì)保障金在內(nèi)的政府性基金也全部納入預(yù)算管理。

同樣從1999年開(kāi)始，國(guó)家審計(jì)署每年6月掀起審計(jì)風(fēng)暴。在時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基的支持下，當(dāng)時(shí)的審計(jì)長(zhǎng)李金華開(kāi)始連續(xù)九年在每年夏季召開(kāi)的全國(guó)人大常委會(huì)例行會(huì)議上，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)資金違規(guī)使用情況點(diǎn)名批判。1999年批判的重點(diǎn)是水利部私設(shè)小金庫(kù)、挪用水利專項(xiàng)資金、虛列支出、亂拉贊助等問(wèn)題，之后，時(shí)任水利部長(zhǎng)鈕茂生卸任轉(zhuǎn)為河北省長(zhǎng)。這種任職調(diào)整具有明確的懲罰意味。

另一方面，國(guó)務(wù)院總理李鵬卸任后轉(zhuǎn)任人大常委會(huì)委員長(zhǎng)，這也使得人大的“含金量”有所提升。1998年后，人大對(duì)政府特別是對(duì)部門(mén)預(yù)算的監(jiān)督水平得到明顯提升。2000年，四個(gè)中央部門(mén)首次提交部門(mén)預(yù)算給全國(guó)人大審查批準(zhǔn)。從那時(shí)起，中央所有職能部門(mén)將本部門(mén)預(yù)算提交人大審批成為慣例。

三是社會(huì)問(wèn)責(zé)，顧名思義，這指的是來(lái)自社會(huì)領(lǐng)域的力量直接對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督。比較典型的模式如溫嶺的預(yù)算民主懇談制度，以及哈爾濱、無(wú)錫的參與式預(yù)算。其共同點(diǎn)在于，把公民對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的審查監(jiān)督關(guān)口，移到人大常委會(huì)初審、人大正式會(huì)議表決這兩個(gè)步驟之前，在預(yù)算制定過(guò)程中就廣泛征求意見(jiàn)。社會(huì)問(wèn)責(zé)的另一支生力軍來(lái)自媒體和學(xué)界。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)的蔣洪教授任職全國(guó)政協(xié)委員多年，在政協(xié)全體大會(huì)上發(fā)言呼吁預(yù)算公開(kāi)，提高政府財(cái)政透明度，他所主持的研究機(jī)構(gòu)定期發(fā)布相關(guān)報(bào)告對(duì)各省財(cái)政透明度作公開(kāi)點(diǎn)評(píng)。一些公民個(gè)人也致電致函政府部門(mén)要求信息公開(kāi)，這些都是有益的推動(dòng)。

《治國(guó)與理財(cái)》描繪了財(cái)政體制改革與政治體制改革之間互動(dòng)的三種圖景。一是歐洲的道路，國(guó)家在大致相同的時(shí)間內(nèi)同時(shí)建立現(xiàn)代選舉制度和預(yù)算制度，并不斷使之完善；一是美國(guó)的道路，國(guó)家首先建立現(xiàn)代選舉制度并使之完善，若干年后才啟動(dòng)預(yù)算改革；還有一條似乎是中國(guó)目前正在走的道路，是否走得通還是未定之?dāng)?shù)，即國(guó)家在人大選舉制度建立或完善之前，先建立現(xiàn)代預(yù)算制度。如果第三條道路可以走通，自然是一條具有中國(guó)特色的政治道路。它的最大挑戰(zhàn)是，如果人大代表缺乏進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督、財(cái)政問(wèn)責(zé)進(jìn)而政治問(wèn)責(zé)的意愿和能力，那么現(xiàn)代預(yù)算制度的建立就會(huì)仍然遙遙無(wú)期。