行政處罰法迎來革新。

行政處罰是行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，保障法律、法規(guī)貫徹施行的重要手段?，F(xiàn)行行政處罰法于1996年通過，對(duì)行政處罰的種類、設(shè)定和實(shí)施作了基本規(guī)定。

2021年，作為行政執(zhí)法依據(jù)的基礎(chǔ)性法律，在施行25年后完成首次大修，全局性地為行政處罰權(quán)定規(guī)矩、劃界限。

在深化行政執(zhí)法體制改革中，如何推動(dòng)行政處罰制度進(jìn)步？如何保障行政執(zhí)法既有力度又有溫度？7月8日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委組織新修訂行政處罰法集體采訪，多名立法人士針對(duì)新行政處罰法的修法亮點(diǎn)、革新歷程作出說明。

大修：新增22條規(guī)定，完善行政處罰程序制度

行政處罰是指特定的行政主體對(duì)被認(rèn)為違反行政法律規(guī)范的公民、法人和其他組織所給予的一種制裁。

1996年3月17日，八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過了行政處罰法。2009年和2017年先后兩次對(duì)行政處罰法作了個(gè)別條文修改。

2018年9月10日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)外公布了《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》。其中，修改行政處罰法被列為第一類項(xiàng)目，即“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案”。此次修訂是這部法律自頒布實(shí)施25年來的首次全面修改。

2021年1月22日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過新修訂的行政處罰法，自2021年7月15日起施行。

行政處罰既關(guān)乎制止懲戒違法，又關(guān)系到預(yù)防減少違法，直接影響人民群眾利益的增損，每次修改都備受關(guān)注。

澎湃新聞注意到，新行政處罰法較舊版新增22條，分為8章，共86條。其中對(duì)行政處罰的概念、行政處罰的種類、聽證范圍、法制審核范圍、辦案期限等作了較大的修訂。

比如，增加了綜合行政執(zhí)法制度的規(guī)定；增加了行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的規(guī)定，推動(dòng)執(zhí)法重心下移；將行政執(zhí)法三項(xiàng)制度納入到行政處罰法中；適當(dāng)擴(kuò)大行政處罰設(shè)定權(quán)限等等。

“有人把行政處罰法歸入到程序法范疇?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委立法規(guī)劃室副主任黃海華表示，1996年制定的行政處罰法構(gòu)建了從行政處罰案件啟動(dòng)、調(diào)查、擬定處罰決定、法制審核、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定、送達(dá)等一整套行政處罰程序，特別是告知、說明理由、聽證等規(guī)定開創(chuàng)了我國(guó)行政立法先河，極大改變了重實(shí)體輕程序的社會(huì)觀念。

行政處罰法實(shí)施后，各部門各地方根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化了行政處罰程序，積累了有益經(jīng)驗(yàn)。黃海華透露，此次修法過程中，各方面提出大量完善行政處罰程序方面的意見建議，新法全面貫徹落實(shí)黨中央行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度改革”改革決策部署，鞏固改革成果，并對(duì)合理意見建議予以積極吸納，充實(shí)完善行政處罰程序制度。

比如，對(duì)于執(zhí)法程序，新行政處罰法進(jìn)行了大量完善，包括要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對(duì)行政處罰的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行全過程記錄，并歸檔保存。

同時(shí)明確，行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)、立案依據(jù)、實(shí)施程序和救濟(jì)渠道等信息應(yīng)當(dāng)公示。對(duì)于存在涉及重大公共利益等情形的重大執(zhí)法決定，行政處罰法明確規(guī)定，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行審核;未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。

革新：增設(shè)行政處罰概念條款，增加5類處罰種類

長(zhǎng)期以來，針對(duì)什么是行政處罰，一直缺乏法律定義。此次新法確立并增設(shè)了有關(guān)“行政處罰”的概念條款。

“無(wú)論是實(shí)務(wù)界還是理論界，對(duì)于什么是行政處罰行為有基本共識(shí)，但也有一些不同認(rèn)識(shí)?！秉S海華指出，根據(jù)各方面意見，新行政處罰法增加了行政處罰定義：行政處罰是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。

這一規(guī)定明確了行政處罰的主體是行政機(jī)關(guān)，行政處罰的對(duì)象是違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，行政處罰的內(nèi)容是以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒，較為全面地反映了行政處罰的內(nèi)涵。

“行政處罰行為是行政處罰法中的基本概念。修訂前的行政處罰法并沒有直接對(duì)行政處罰行為作出界定，有關(guān)行政處罰行為的構(gòu)成要素散見在不同條文中?！秉S海華表示，該定義體現(xiàn)了處罰與教育相結(jié)合原則，該嚴(yán)的嚴(yán)，該教育的教育，有利于解決長(zhǎng)期以來行政處罰界限不清問題。

這一定義背后還體現(xiàn)了立法者的原則：堅(jiān)持適度性，范圍不能過大，也不能過小，既要防止處罰泛化，也要解決處罰“逃逸”問題；堅(jiān)持協(xié)調(diào)性，構(gòu)建內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的行政行為體系，做好與行政強(qiáng)制等行為的銜接；堅(jiān)持精準(zhǔn)性，為實(shí)踐中判別行政處罰行為提供相對(duì)清晰的法定標(biāo)準(zhǔn)。

值得關(guān)注的是，新法還對(duì)行政處罰的種類進(jìn)行了調(diào)整，將行政處罰種類從8類增加至13類，具體包括：警告、通報(bào)批評(píng)；罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件；限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

澎湃新聞?dòng)^察到，在執(zhí)法實(shí)踐中，曾有意見反映，行政處罰法所列舉的處罰種類較少，不利于行政執(zhí)法實(shí)踐和法律的實(shí)施。

“目前，行政處罰法中行政處罰種類主要是按照行政處罰類型來編排的，分別是第一項(xiàng)為名譽(yù)罰、第二項(xiàng)為財(cái)產(chǎn)罰、第三項(xiàng)為資格罰、第四項(xiàng)為行為罰、第五項(xiàng)為人身罰、第六項(xiàng)為兜底條款，法律、行政法規(guī)設(shè)定的其他行政處罰種類，也就是說地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件不得創(chuàng)設(shè)、新增行政處罰種類。”黃海華表示，新增行政處罰種類不僅不會(huì)增加企業(yè)和市場(chǎng)的負(fù)擔(dān)，相反會(huì)進(jìn)一步保障這些行政處罰行為更加規(guī)范和有效，有利于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

與此同時(shí)，新法還增加了行政處罰證據(jù)規(guī)則，明確了書證、物證、電子數(shù)據(jù)等8類證據(jù)，并明確證據(jù)必須經(jīng)查證屬實(shí)，方可作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)；以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。

突破：新增“首違不罰”等規(guī)定，堅(jiān)持過罰相當(dāng)

“一事不再罰款”是行政處罰法確立的重要原則。

澎湃新聞注意到，此次新法還健全了行政處罰的從輕、減輕制度，明確了首違不罰、沒有主觀過錯(cuò)不罰等規(guī)定，保障行政執(zhí)法既有力度又有溫度。

“1996年制定行政處罰法時(shí)明確規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室一級(jí)巡視員張桂龍介紹，本次修法對(duì)一事不再罰原則作了進(jìn)一步完善，針對(duì)實(shí)踐中一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范的情形，在堅(jiān)持“一事不再罰款”原則的基礎(chǔ)上，第29條增加規(guī)定“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”。

不過，“一事不再罰”指的是不能給予兩次及以上的罰款處罰，對(duì)于其他種類的處罰，還要看單行法律、法規(guī)的規(guī)定。張桂龍舉例說，不少法律中規(guī)定，對(duì)于某種違法行為，既要給予警告，又要沒收違法所得，還要給予罰款，甚至還要吊銷許可證等。

比如，疫苗管理法第80條第1款規(guī)定，“生產(chǎn)、銷售的疫苗屬于假藥的，由省級(jí)以上人民政府藥品監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)、銷售的疫苗以及專門用于違法生產(chǎn)疫苗的原料、輔料、包裝材料、設(shè)備等物品，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，吊銷藥品注冊(cè)證書，直至吊銷藥品生產(chǎn)許可證等，并處違法生產(chǎn)、銷售疫苗貨值金額十五倍以上五十倍以下的罰款，貨值金額不足五十萬(wàn)元的，按五十萬(wàn)元計(jì)算。”

值得一提的是，為強(qiáng)化處罰與教育相結(jié)合原則，提高社會(huì)對(duì)行政處罰的認(rèn)可度，新法還增加了“首違不罰”“無(wú)過錯(cuò)不處罰”“從舊兼從輕”等規(guī)定。

比如，第三十三條第一款規(guī)定，違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。

“首違不罰”的規(guī)定被視為行政處罰法的重大突破。司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局一級(jí)巡視員、副局長(zhǎng)徐志群直言，行政執(zhí)法的價(jià)值絕非“為罰而罰”，而是要達(dá)到預(yù)防違法的實(shí)際效果，“行政處罰具有制止和懲戒違法行為的性質(zhì)，同時(shí)也有預(yù)防和減少違法行為的功能”。

如何界定“首違不罰”情形？徐志群認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)實(shí)施首違不罰必須符合三個(gè)要件：即初次違法、危害后果輕微、違法行為人及時(shí)改正，這三個(gè)要件必須是同時(shí)具備，缺一不可。

“首違不罰”是從執(zhí)法實(shí)踐中探索出來的經(jīng)驗(yàn)，被行政處罰法立法所進(jìn)一步采納。徐志群表示，近年來，地方政府有關(guān)部門探索輕微違法行為不罰和首次違法免罰清單制度，如浙江省有關(guān)部門通過制定公布輕微違法行為不罰清單，大力推行精準(zhǔn)執(zhí)法、柔性執(zhí)法，鼓勵(lì)當(dāng)事人主動(dòng)糾錯(cuò)、自我糾錯(cuò)、主動(dòng)消除或減輕社會(huì)危害，讓行政執(zhí)法更有溫度。

“行政處罰應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持過罰相當(dāng)原則，當(dāng)事人有從輕或者減輕情節(jié)的，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰?！睆埞瘕埍硎荆敬涡抻?，在原來規(guī)定的基礎(chǔ)上，一是將“依法從輕或者減輕”修改為“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕”，明確行政機(jī)關(guān)可以直接適用從輕、減輕規(guī)定；二是增加了受脅迫實(shí)施違法行為、主動(dòng)供述違法行為等適用情形。

與此同時(shí)，為了填補(bǔ)行政法領(lǐng)域“從舊兼從輕”適用規(guī)則的空白，此次修法還增加了適用規(guī)則，進(jìn)一步完善了行政處罰制度，即“實(shí)施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時(shí)的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時(shí)，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定?！?/p>

規(guī)制：完善追訴期限，加強(qiáng)行政權(quán)制約監(jiān)督

追責(zé)期限是行政處罰中的一項(xiàng)重要制度，是指對(duì)違反行政管理秩序的當(dāng)事人，予以行政處罰的最長(zhǎng)期限。這意味著，行政機(jī)關(guān)超過法律規(guī)定的期限未發(fā)現(xiàn)違法行為的，對(duì)當(dāng)時(shí)的違法行為人不再給予行政處罰。

澎湃新聞注意到，為體現(xiàn)行政權(quán)力的“溫度”和人性化執(zhí)法，1996年制定行政處罰法時(shí)規(guī)定了追責(zé)期限，新法對(duì)此作出補(bǔ)充完善。

根據(jù)第36條第1款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長(zhǎng)至五年。法律另有規(guī)定的除外?！?/p>

“行政處罰追責(zé)期限的規(guī)定，更多體現(xiàn)了行政處罰教育、預(yù)防的功能作用?！秉S海華指出，在追責(zé)期限內(nèi)，如果行政機(jī)關(guān)未發(fā)現(xiàn)違法行為，一方面很大程度上說明該違法行為社會(huì)危害性較小、影響面較小，這種情況下教育應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于懲戒，不再予以行政處罰；另一方面當(dāng)事人也未再?gòu)氖逻`法行為，行政法律關(guān)系已趨于穩(wěn)定，行政管理秩序得到了維護(hù)，沒有必要予以懲戒。

刑罰和行政處罰都是國(guó)家對(duì)違法行為當(dāng)事人的懲處，較刑罰，行政處罰針對(duì)的違法行為相對(duì)較輕。黃海華表示，按照新規(guī)定，行政處罰追責(zé)期限分為三個(gè)層面：一是在一般情況下，行政處罰追責(zé)期限為2年；二是在特定情況下，追責(zé)期限為5年；三是其他法律可以根據(jù)本領(lǐng)域的實(shí)際情況對(duì)追責(zé)期限作出特別規(guī)定。增加“5年”追責(zé)期限的規(guī)定，主要是為了貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于“加大重點(diǎn)領(lǐng)域處罰力度”的要求，對(duì)這些領(lǐng)域的違法行為延長(zhǎng)追責(zé)期限。

具體適用情形是“涉及公民生命健康安全、金融安全有危害后果的”。涉及公民生命健康安全的領(lǐng)域較多，典型如食品、藥品、環(huán)境保護(hù)等，涉及金融安全的主要是證券、銀行、保險(xiǎn)等金融管理領(lǐng)域。

“要注意的是，如果這些領(lǐng)域的行政違法行為未造成危害后果的，不適用5年的追責(zé)期限規(guī)定。”黃海華說。

同時(shí)，新法還加強(qiáng)了對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。除原有的作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離等規(guī)定外，新法明確要求，罰款、沒收的違法所得或者沒收的非法財(cái)物拍賣的款項(xiàng)，不得同作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的考核、考評(píng)直接或者變相掛鉤。

為建立健全對(duì)行政處罰的監(jiān)督制度，新法第七十五條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期組織開展行政執(zhí)法評(píng)議、考核，加強(qiáng)對(duì)行政處罰的監(jiān)督檢查，規(guī)范和保障行政處罰的實(shí)施，并強(qiáng)調(diào)，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督。

對(duì)于具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定，新法第四十八條明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)依法公開，且公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認(rèn)違法或者確認(rèn)無(wú)效的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)撤回行政處罰決定信息并公開說明理由。