主講人：劉尚希（財政部財政科學(xué)研究所所長兼書記）

        主題：中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇(2015年第一季度)

        日期：2015年3月29日

        主辦：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、中國誠信信用管理有限公司

        【編者按】

        “我們現(xiàn)實或者實踐進(jìn)展很快，但是我們理論的創(chuàng)新卻是跟不上的，我們還是停留在凱恩斯的框架里?！痹凇爸袊暧^經(jīng)濟(jì)論壇”上，財政部財政科學(xué)研究所所長兼書記劉尚希教授提出要從整體的角度重新認(rèn)識財政。

        關(guān)于財政的兩大目標(biāo)，效率目標(biāo)與公平，他認(rèn)為要突破傳統(tǒng)思維的對立觀念，在新的理論框架下促進(jìn)效率與公平的融合。對于財政的兩大作用：基礎(chǔ)性作用與工具性作用，應(yīng)跳出凱恩斯的分析框架，更多地去研究其基礎(chǔ)性作用。

        以下是澎湃新聞(www.xinlihui.cn)對劉尚希講話內(nèi)容的摘錄：

財政目標(biāo)應(yīng)融合效率和公平

        財政有兩大目標(biāo)：一是效率目標(biāo)，二是公平目標(biāo)。其實財政目標(biāo)是多元的，但是歸結(jié)起來就是效率和公平的問題。

        過去我們對財政的理解，因為僅僅是從經(jīng)濟(jì)的邏輯分析它，所以我們注重的是經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，也就是效率目標(biāo)。對社會的目標(biāo)有時候也考慮到了，但是時有時無，沒有真正把公平目標(biāo)和效率目標(biāo)放在一起進(jìn)行考慮。財政的目標(biāo)不是簡單把效率目標(biāo)和公平目標(biāo)兼顧起來，我認(rèn)為應(yīng)該把它融合起來。

        效率與公平的問題其實也很糾結(jié)，因為過去流行的理論告訴我們，你要追求效率，毫無疑問你會有損公平；你要追求公平，會有損效率。兩個東西是魚和熊掌難以兼得。這是我們思維方式的問題，這種糾結(jié)是我們本身造成的，而不是事物本身造成的。

        我認(rèn)為效率和公平是自然能夠融合的，這關(guān)鍵是我們理論思維的范式，還有我們分析的框架怎么進(jìn)行調(diào)整。但是，現(xiàn)在效率問題歸經(jīng)濟(jì)學(xué)，公平問題歸社會學(xué)范疇，兩個學(xué)科之間是不搭界的。

        雖然現(xiàn)在也有經(jīng)濟(jì)社會學(xué)，但是沒有把我們因為學(xué)科的分類導(dǎo)致的這類矛盾和問題真正地統(tǒng)一。這兩者怎么統(tǒng)一起來，融合起來，我覺得需要新的理論框架。

財政的兩大作用

        財政有兩大作用：基礎(chǔ)性作用和工具性作用?；A(chǔ)性作用是從國家治理層面考慮的，工具性作用是從政策層面考慮的?；A(chǔ)性作用更多考慮是整體系統(tǒng)性的，而且是長遠(yuǎn)性的。而工具性作用往往著眼于短期，我們現(xiàn)在對財政這種工具性作用討論比較多，而對財政基礎(chǔ)性作用研究得不多。

        在討論它的工具性作用的時候，可能就是局部性的，短期性的。我們現(xiàn)在的宏觀經(jīng)濟(jì)性不就是凱恩斯的那個分析框架嗎？他就是一種短期的靜態(tài)的分析，這個分析很難解釋長期性的或者整體性的問題。

        現(xiàn)在大家對凱恩斯這個分析框架感覺到越來越有局限性，但是現(xiàn)在沒有創(chuàng)造出一些新的分析框架替代凱恩斯的分析框架，所以沒辦法，大家還在拿這個東西用。

        這表明我們現(xiàn)實或者實踐進(jìn)展很快，但是我們理論的創(chuàng)新卻是跟不上的，我們還是停留在凱恩斯的框架里。

        其實整個社會科學(xué)思維不僅僅是停留在凱恩斯時代，而是停留在200多年以前牛頓的時代。因為現(xiàn)在我們所謂的科學(xué)思維、科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)方法都是基于牛頓的時代訂立的力學(xué)理論，社會科學(xué)稱為科學(xué)也是從牛頓定義的那個科學(xué)演變過來的。我們現(xiàn)在整個思維還是停留在200多年以前。所以社會科學(xué)的思維現(xiàn)在不適用于我們的現(xiàn)實，不適用于人類社會發(fā)展到的這個時期。

        所以我覺得財政的兩大作用，我們現(xiàn)在更多地要研究它的基礎(chǔ)性作用。

        現(xiàn)在在話語上，一涉及到經(jīng)濟(jì)問題就談宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控的思維是短期性的、應(yīng)急性的思維，不是治理的思維。我們根據(jù)當(dāng)前的情況來看不能放棄宏觀調(diào)控，而且宏觀調(diào)控還要創(chuàng)新，但是僅有宏觀調(diào)控是解決不了問題的，你還得更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)治理。從整體角度來考慮問題。

        所以，現(xiàn)在我們更多的要從考慮宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向考慮經(jīng)濟(jì)治理，只有這樣我們的經(jīng)濟(jì)才可持續(xù)，結(jié)構(gòu)調(diào)整才可能真正收到成效。因為宏觀調(diào)控會不由自主地強(qiáng)調(diào)政府這只手的作用，有的時候不由自主地強(qiáng)調(diào)政府的作用就產(chǎn)生擠出效應(yīng)，而不是產(chǎn)生擠入效應(yīng)。盡管眼前來看，增長可能是穩(wěn)住了，但長期來看，可能就會帶來新的問題。

        所以，從這點來講，我認(rèn)為更多地要從治理的角度來考慮問題，治理包括經(jīng)濟(jì)治理，當(dāng)然也包括社會治理，還有政府治理。但是治理的理念和調(diào)控的理念，我認(rèn)為是不同的，在這方面需要有一個大的轉(zhuǎn)變。

公共風(fēng)險和財政風(fēng)險如何平衡

        財政兩大平衡，第一，首先從治理角度出發(fā)，治理的本質(zhì)就是風(fēng)險的治理，我們面對著各種各樣的風(fēng)險，怎么去平衡？比如我們現(xiàn)在面臨著最大的、最突出的三個風(fēng)險：一個是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，經(jīng)濟(jì)下行的壓力；還有一個就是社會風(fēng)險，老百姓對民生改善的訴求現(xiàn)在越來越大；還有環(huán)境風(fēng)險，比如霧霾。這種霧霾現(xiàn)象反映了我們的環(huán)境在惡化。我們在傳統(tǒng)工業(yè)化的模式下所導(dǎo)致的環(huán)境風(fēng)險越來越大。

        這個錢怎么花？財力是有限的，盡管財政規(guī)模已經(jīng)達(dá)到17萬億了，但是面對這三大凸顯的風(fēng)險，怎么它們之間平衡？這就是一個難題，需要新的理論支撐。但是，按照我們過去傳統(tǒng)的支付結(jié)構(gòu)的分析有很大局限性，沒法平衡這三大風(fēng)險。因為這三大風(fēng)險可能相互轉(zhuǎn)化。

        對財政來說，首先要把這三大風(fēng)險隔離，就像打仗似的，分別包圍，別讓它們連在一起，一旦連在一起就會轉(zhuǎn)化、就會疊加，就會形成一個更大的系統(tǒng)性風(fēng)險，導(dǎo)致公共危機(jī)。

        但是，現(xiàn)在我們說經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”，實際上就是風(fēng)險“新常態(tài)”。風(fēng)險“新常態(tài)”的一個基本特征是什么呢？各種各樣的風(fēng)險，五花八門的風(fēng)險在相互之間疊加，相互之間滲透，相互影響。如果我們不能及時采取措施，那就會變成更大的系統(tǒng)性風(fēng)險，公共風(fēng)險。我覺得我們怎么平衡，這是一個大問題，大課題。

        除了我剛才講的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境這樣的風(fēng)險以外，實際上還有其他方面的外部風(fēng)險，這些風(fēng)險和財政風(fēng)險之間怎么平衡？所以總體來講，就是公共風(fēng)險和財政風(fēng)險自身怎么平衡。

財政體制怎么構(gòu)建

        我覺得財政體制應(yīng)該從兩個層面構(gòu)建，一個是國家層面，一個是地方層面。我們不能按照中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府考慮財政體制，應(yīng)該分開。為什么？因為我們國家治理是兩級治理，我們不能把兩級治理混同于五級政府，五級政府和兩級治理是兩個概念。

        為什么是兩個概念？因為國家公共權(quán)力不是在五級政府之間均勻劃分的，國家公共權(quán)力是在兩級之間，就是中央和地方之間劃分。立法權(quán)、司法權(quán)、征稅權(quán)都是這樣。所以從這個角度來說，我們對財政體制的考慮，過去是有嚴(yán)重誤區(qū)的，就是說從五級政府角度考慮財政體制，說稅不夠分，那就扁平化，變成三級。這個思路本身邏輯就有問題，政府級數(shù)和政府治理級數(shù)是兩碼事。地方的省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府，這是地方治理范疇，是另一個層面考慮的問題，不要提升到整個國家治理這個角度去考慮。所以財政體制現(xiàn)在要分兩個層級，而不是從五級政府考慮，所以國家層面財政體制和地方層面財政體制是兩個不同的領(lǐng)域，兩個不同的概念，兩個不同的層次，當(dāng)然彼此是相互聯(lián)系的。

        我在這里還要強(qiáng)調(diào)一點，我們講財政體制可能就講到事權(quán)、財權(quán)，其實還有一個非常重要的權(quán)就是產(chǎn)權(quán)。我們是國有制國家，很多東西是國家所有，國家所有是一個籠統(tǒng)概念，你說是中央政府所有還是地方政府所有？我們憲法規(guī)定所有權(quán)只有一個，民產(chǎn)就是國務(wù)院代表，軍產(chǎn)是國務(wù)院和軍委代表，但是實際運行中產(chǎn)權(quán)就是各級政府都有，我們對這個沒有明確界定。

        我們的公共產(chǎn)權(quán)，國有資產(chǎn)帶來的收益，在中央和地方之間應(yīng)該怎么分配沒有納入我們現(xiàn)有財政體制框架之內(nèi)，我們一談財政體制就是分稅制，把我們國家最大的國情，公有制忘掉了，實際上這是一個基礎(chǔ)性問題。

        過去認(rèn)為只能是私人所有制才能搞市場經(jīng)濟(jì)，公有制不能搞市場經(jīng)濟(jì)。實踐證明這個理論是破產(chǎn)了，但是在這里頭還有一個問題沒有解決，就是所有制和市場經(jīng)濟(jì)之間應(yīng)當(dāng)有一個銜接，有個橋梁，那就是產(chǎn)權(quán)制度。

        我認(rèn)為我們現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)制度并沒有真正建立起來，實踐中的產(chǎn)權(quán)制度沒有建立，這與我們的產(chǎn)權(quán)理論沒有構(gòu)建起來有關(guān)系。

        我們現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)理論都是以私有制為基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)理論，公有制基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)理論是沒有的，產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)是兩個概念，比如他物權(quán)、自物權(quán)都是產(chǎn)權(quán)，但是所有權(quán)呢？只有自物權(quán)才是產(chǎn)權(quán)，他物權(quán)不是我的東西，怎么是所有權(quán)呢？所有權(quán)就是占有和排斥，現(xiàn)在無論是私有制也好，公有制也好，他和市場經(jīng)濟(jì)要求要結(jié)合起來，必須有一個產(chǎn)權(quán)制度，產(chǎn)權(quán)制度和所有制不是一碼事，應(yīng)該是從所有權(quán)延伸出來的，在這個基礎(chǔ)上分解、分化出來的，這是市場經(jīng)濟(jì)要求的。

        但是，我們現(xiàn)在在公有制基礎(chǔ)上面的這套產(chǎn)權(quán)理論和產(chǎn)權(quán)制度并沒有真正建立，這就導(dǎo)致我們國家一個基本的問題，中央與地方之間只有分稅沒有分產(chǎn)，我們不是說所有權(quán)要在中央和地方之間劃分，但是產(chǎn)權(quán)是可以在中央和地方之間劃分的，對這個問題我們沒有上升到法律，更沒有上升到制度層面討論。

        土地財政的問題實際上和這個問題是連在一起的，我們老是在批評土地財政，但是這個基礎(chǔ)性的問題沒有解決，征用農(nóng)民土地變成國有土地，收益是誰的？按道理說是國務(wù)院，不是地方政府，但是為什么地方政府用了呢？很多東西我們說原來計劃經(jīng)濟(jì)條件下是國家所有、分級管理。分級管理現(xiàn)在變成了分級所有，我們這個所有制不是在變形嗎？所以這就是屬于一種基礎(chǔ)性的制度安排，我認(rèn)為這方面是需要進(jìn)一步深入討論的。

        （本文根據(jù)主辦方提供的速記整理，未經(jīng)主講人審訂）