對于全國政協(xié)委員、上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪而言，今年兩會上重要的事情之一——審核2014年中央和地方預算執(zhí)行情況，以及2015年中央和地方預算草案，基本告一段落。

        今年是新《預算法》實施的第一年，蔣洪在接受澎湃新聞（www.xinlihui.cn）專訪時說，從形式上看，今年的預算編制完全符合新《預算法》的要求，較往年，有了較大變化。但從內容上，蔣洪說無法判斷國家已經花錢的錢和將來要花的錢是否合理。

        國家預算報告，可以反映國家“錢袋子”的情況——過去一年花了哪些錢，以及今年要花哪些錢。

        目前，財政部已對外公布《關于2014年中央和地方預算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預算草案的報告（摘要）》，這一摘要總體羅列了國家去年一年的花銷，以及今年的主要收入支出。

        作為政協(xié)委員，蔣洪看到的預算資料要比財政部對外公布的詳細多，共有幾大本：兩本中央預算和地方預算，主要顯示四項基本預算，即一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算、國有資本經營預算；一組反映中央98個部門的預算材料，一共五冊；一份反映中央對地方稅收返還和轉移支付的預算情況表；一份簡易讀本。

預算編制變化一：編制科目細化到項級

        在預算編制中，主要有類、款、項、目四個科目級別，后一級別是前一級別的展開，細化程度逐次遞增。支出按功能分類，分為類、款、項三級；支出按經濟分類，分為類、款兩級。如教育是一個類級，教育管理、職業(yè)教育、普通教育，是類級下面的一個款級科目。普通教育中，分小學、初中、高等教育，就是項級。

        蔣洪說，今年不管是中央本級預算，還是中央各部門預算，都編列到項級科目。而若干年前，中央預算編制類有時會展開到款，但不系統(tǒng)，有的類展開到款，有的不展開到款。此次項級科目是系統(tǒng)性展現(xiàn)。

        此外，蔣洪說，此次中央對地方稅收返還和轉移支付的預算情況，不再是籠統(tǒng)的大數(shù)字，而是分省市具體列出，更加細化。如中央給上海的稅收返還和轉移支付，有總數(shù)，也有具體項目，都用表格羅列出來了。

預算編制變化二：預算編制展現(xiàn)經濟分類

        新《預算法》規(guī)定，預算編制按經濟分類基本支出編列到款級科目。蔣洪說，中央政府本級預算及中央各部門部門預算，都展現(xiàn)了經濟分類，且展現(xiàn)到款級科目。

        功能分類和經濟分類各自的特點是什么？為什么在《預算法》修改時，專家呼吁預算編制要展現(xiàn)經濟分類呢？

        蔣洪說，功能分類主要表現(xiàn)國家花錢的目的，如教育、國防、衛(wèi)生、環(huán)境等，很大程度展現(xiàn)國家在這些方面的支出所達到的社會功能。經濟分類是按購買對象和支付對象進行的分類，其作用在于不管是花在國防、教育、衛(wèi)生，還是花在其他方面，錢具體怎么花，應該有具體的購買對象和支付對象。

        以經濟分類中購買商品和服務這類為例，這是花錢買東西的，細分可會分成工資、獎金、福利、差旅、會務、接待、出國等。另一大類——轉移支付，這筆錢不是購買東西，是轉給人家的。

        如果需要判斷這筆錢花的合理不合理，一定要從經濟分類上著手。功能分類顯示預算的大塊結構，經濟分類既體現(xiàn)花多少錢，也體現(xiàn)具體如何使用。各單位財務上的記錄，主要就是經濟分類，如某人從單位領了一筆工資，財務上放在工資支出，而出差報銷，做賬就要做在差旅費上。

        蔣洪說，外界對政府的監(jiān)督離不開經濟分類。比如公眾關心的“三公”經費。如果經濟分類詳盡如實展現(xiàn)，那“三公”經費就一覽無余。但就目前水平，也可能顯示不清，這有關會計執(zhí)行問題，比如統(tǒng)計三公經費，統(tǒng)計接待費、出國經費、車輛購置費。實際上，涉及到吃喝玩樂，除了前面三個科目，還會隱藏在其他科目中。所以就要看怎么統(tǒng)計了，如果只是統(tǒng)計幾個有限的科目，那么顯示的“三公”經費數(shù)字較少，如果是全面統(tǒng)計，那就比較多了。

預算編制缺陷：三分之二的錢怎么花的，政府預算未體現(xiàn)

        蔣洪說，從此次看到的9本預算材料，預算編制只覆蓋了基本支出，項目支出沒有包含。

        基本支出就是維持一個單位正常運轉必須的經費，這些錢按照經濟分類展現(xiàn)出來，可以看到多少用于發(fā)工資，多少用于獎金、差旅等。一個單位除了基本支出，還有專門辦某些事情所需要的錢，這些錢有時有，有時沒有。也就是說，離開這些錢，單位可以正常運轉，這些錢就叫項目支出。

        那么，一個單位的基本支出和項目支出的占比情況是怎樣的？蔣洪說，根據(jù)其多年觀察，從整體上看，項目支出大約占三分之二，基本支出大約占三分之一。也就是說，有三分之二的資金具體是怎么使用的，在現(xiàn)有的政府預算報告中是不展現(xiàn)的。

        由于新《預算法》沒有相關規(guī)定，蔣洪說，這只能歸咎于修法的缺陷。

委員審核預算的困難一：缺乏審核預算的必要輔助信息

        蔣洪說，雖然總體上看，此次預算編制細化了，但對審核預算的委員來說，仍缺少判斷預算是否合理的信息。

        假設最簡單的情形，某個單位所有的支出只有工資支出，那么審核這個單位的工資總額支出，就需要知道該單位有多少人員，人員具體結構是怎樣的，各類人員的工資標準是否合適。以學校為例，就需要學生數(shù)、班級數(shù)、每年課時。有了這些基本數(shù)字表，才可以判斷，預算表上的錢是多了，還是少了。

委員審核預算的困難二：人均審核時間不到15分鐘

        蔣洪說，真正有效審核預算，第一就是要有信息，這在技術上完全沒有問題。他說，相關信息都有現(xiàn)成的數(shù)據(jù)，財政部每年發(fā)的決算報表，它的詳盡程度大大超過剛才提到的信息。只是這些數(shù)據(jù)都在管理系統(tǒng)內，公眾很難看到。

        如果退一步，假設有效審核預算的信息都具備，那現(xiàn)有的制度能否承擔起有效審核預算的責任？

        此次編制預算詳盡程度還遠遠沒有達到前面所說的，光資料就已經有九大本了。蔣洪做了估算，根據(jù)厚度估計，平均每本有200頁。他所在的小組32人，一共兩套材料，一共有4小時可以看，每個人大約能看15分鐘。15分鐘看9本材料，平均每本材料才能看兩分鐘不到，“一頁頁翻過去都不夠”。

        “我們是從進入會場開始，才能看到材料。四個小時內，不僅要看材料，還要發(fā)言，實際上能看預算材料的時間不到15分鐘?！笔Y洪說，真正要做到負責任的預算審查，要改變審查的時間安排，審查人員應在預算執(zhí)行之前幾個月拿到材料。國外預算審核人員通常有幾個月到半年時間看資料。

委員審核預算的困難三：不是每個委員都具備預算知識

        蔣洪指出，預算是非常專業(yè)的，教育、體育、環(huán)保、國防等都各有自身的專業(yè)性，而代表委員不一定是相關方面的專家。

        國外與國內不同的是，一方面，他們的預算審核人員很早介入。另一方面，他們建立了分門別類的審查委員會，每個委員會都有相應的技術團隊，甚至每個議員有專業(yè)秘書。

        “我們的委員大部分是兼職，平時都在自己的崗位上，即使是全國人大常委會，他們下面的預算工委有的人也是兼職的?！笔Y洪說。

        除了信息、時間及人力，蔣洪還提到關鍵的問題，即預算審核人員應站在公眾的立場上，才能保證預算的公平合理。

“三公”經費3000億元是胡扯？

        3月6日，財政部部長樓繼偉在回答“三公”經費相關問題時說，2014年，中央財政三公經費是71多億元，按6倍比例算，全國是400多億元，但只是估算。有人說（全國三公經費）三千億元，那是胡扯。

        對此，蔣洪說，財政部的數(shù)字跟社會上的數(shù)字差異較大，可能的原因是統(tǒng)計口徑的不同。蔣洪列出了幾種因素：

        第一，如果財政部僅僅統(tǒng)計基本支出中的三公經費，忽略項目支出的三公經費，那顯然就少了。

        第二，基本支出的三公經費并不顯現(xiàn)在他所關注的幾個科目里，也有可能在其他科目中，如接待費，有專門科目，接待無非請客送禮、招待吃飯。但開個會，會議也可以接待，這個費用打在接待費中，還是打在會議費中，這就說不清了。

        第三，財政部統(tǒng)計的是財政撥款的三公經費，單位里使用的錢，一部分是上面撥下來的，一部分是自收自支的。財政撥款的三公經費，顯然不包括自收自支。

        第四，行政事業(yè)單位完全有可能既不用財政撥款的錢進行“三公”消費，也可能不用自收自支的錢，但可以讓它的關聯(lián)企業(yè)幫它埋單。這樣的話，“三公”消費就無底線了。