2016年11月9日，北京大學(xué)未名湖畔的朗潤園迎來一場影響深遠的學(xué)術(shù)辯論——“‘產(chǎn)業(yè)’政策思辨會”，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院名譽院長林毅夫教授與該院張維迎教授圍繞產(chǎn)業(yè)政策展開了論爭。他們各自的主張引發(fā)了中國經(jīng)濟學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界和政府決策部門（如國家發(fā)改委）的高度關(guān)注。一個時期以來，產(chǎn)業(yè)政策成為相關(guān)領(lǐng)域的一大研究熱點。

回顧林毅夫與張維迎的辯論

林毅夫與張維迎的辯論主要圍繞以下幾個論題展開：產(chǎn)業(yè)政策的定義；產(chǎn)業(yè)政策是否有效；產(chǎn)業(yè)政策為什么會無效；如何發(fā)揮比較優(yōu)勢。

以下簡要回顧他們各自在這些論題上的核心主張。

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的定義，林毅夫認為：“產(chǎn)業(yè)政策是指中央政府或者是地方政府為了促進某種產(chǎn)業(yè)在該國或該地區(qū)的發(fā)展而有意識采取的一些政策、措施。”具體包括：關(guān)稅和貿(mào)易保護、稅收優(yōu)惠、土地和信貸補貼、工業(yè)園和出口加工區(qū)、研發(fā)補助、壟斷和特許、政府采購、強制規(guī)定，等。

張維迎對產(chǎn)業(yè)政策的定義如下：“我理解的產(chǎn)業(yè)政策是指政府出于經(jīng)濟發(fā)展或其他目的，對私人產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域進行的選擇性干預(yù)和歧視性對待，其手段包括市場準入限制、投資規(guī)模控制、信貸資金配給、稅收優(yōu)惠和財政補貼進出口關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘、土地價格優(yōu)惠等?！彼麖娬{(diào)，兩個關(guān)鍵詞是“私人產(chǎn)品”和“選擇性干預(yù)”：政府在公共產(chǎn)品上的投資不屬于產(chǎn)業(yè)政策，普遍性的政策也不屬于產(chǎn)業(yè)政策。

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策是否有效，林毅夫指出：“我沒有見過不用產(chǎn)業(yè)政策而成功追趕發(fā)達國家的發(fā)展中國家，也沒見過不用產(chǎn)業(yè)政策而繼續(xù)保持其領(lǐng)先地位的發(fā)達國家。”16世紀的英國，19世紀中葉的美、德、法，二戰(zhàn)之后的日本和“亞洲四小龍”，都在快速發(fā)展過程中使用了產(chǎn)業(yè)政策。

張維迎則認為，自上世紀八十年代以來，中國產(chǎn)業(yè)政策失敗的例子比比皆是，而“成功的例子鳳毛麟角”。“中國經(jīng)濟持續(xù)存在的結(jié)構(gòu)失調(diào)、產(chǎn)能過剩，哪一個不是政府產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)的結(jié)果？”

那么，產(chǎn)業(yè)政策為什么會無效？林毅夫指出，在大部分發(fā)展中國家，產(chǎn)業(yè)政策失敗的最主要原因在于急于趕超，過度支持先進的產(chǎn)業(yè)。在發(fā)達國家，產(chǎn)業(yè)政策失敗則是因為要維護就業(yè)而去支持失掉比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，比如美國與歐洲的農(nóng)業(yè)政策。 

張維迎則認為，產(chǎn)業(yè)政策之所以失敗，首先是因為人類的認知能力有限制。其次是因為人類的“無恥”：“產(chǎn)業(yè)政策對不同產(chǎn)業(yè)、不同企業(yè)在市場準入、稅收和補貼、融資和信貸、土地優(yōu)惠、進出口許可等方面的區(qū)別對待，創(chuàng)造出權(quán)力租金，這必然導(dǎo)致企業(yè)家與政府官員的尋租行為?！彼麖娬{(diào)：林毅夫等人所希望的“正確的產(chǎn)業(yè)政策”，“過去沒有過，現(xiàn)在沒有，今后也不會有”。

關(guān)于比較優(yōu)勢，林毅夫表示，經(jīng)濟發(fā)展要利用比較優(yōu)勢，也要強調(diào)充分發(fā)揮政府的作用來利用比較優(yōu)勢。每個國家在不同的發(fā)展階段都有擁有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，政府理應(yīng)幫助已經(jīng)進入這些產(chǎn)業(yè)的企業(yè)解決一些問題，比如交通設(shè)施落后、電力供應(yīng)不足等。

張維迎則認為，企業(yè)家在市場中生存，天生的本能就是發(fā)揮比較優(yōu)勢，而不是靠政府制定的產(chǎn)業(yè)政策。他強調(diào)：“比較優(yōu)勢不是國家的事，而是企業(yè)的事，個人的事?！?/p>

分析產(chǎn)業(yè)政策成效的一個重要落腳點

林毅夫與張維迎圍繞產(chǎn)業(yè)政策的爭論實際上持續(xù)多年。在2016年11月那場“思辨會”舉行之前，當年8月和9月間，兩人已就該問題“交鋒”了幾個回合。當年9月14日，國家發(fā)改委新聞發(fā)言人趙辰昕就產(chǎn)業(yè)政策之爭給出了回應(yīng)。

他指出，從目前的國際情況看，不同發(fā)展階段的各個國家都在運用產(chǎn)業(yè)政策，雖然世界各國的產(chǎn)業(yè)政策可能在目標、內(nèi)容、措施上有所不同。他強調(diào)：“改革開放之后，我國政府相繼出臺了很多與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的措施，有的叫規(guī)劃、有的叫政策、有的叫目錄，還有一些相關(guān)的優(yōu)惠措施。這些產(chǎn)業(yè)政策對拉動經(jīng)濟發(fā)展、促進結(jié)構(gòu)調(diào)整、調(diào)節(jié)供求關(guān)系等方面都發(fā)揮了積極的作用，更是我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得輝煌成績的重要保障?！?/p>

就新能源車騙取補貼事件以及產(chǎn)業(yè)政策帶來的產(chǎn)能過剩等問題，趙辰昕表示：“當前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，我們現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策確實存在與新常態(tài)不相適應(yīng)的地方，從目前產(chǎn)業(yè)政策的實施情況看，也存在一些迫切需要解決的突出難題，我們要通過相關(guān)的調(diào)整來使這些政策適應(yīng)新常態(tài)的需要?！?/p>

官方意見既強調(diào)產(chǎn)業(yè)政策對我國經(jīng)濟發(fā)展的正面效應(yīng)，亦承認其實施存在問題。這類意見是公允的，但在學(xué)界和業(yè)界，各方繼續(xù)選擇有利于己方的事實和理論各抒己見。

本研究試圖從技術(shù)進步這個重要視角，系統(tǒng)檢驗我國產(chǎn)業(yè)政策的效果，厘清一個基本問題，即產(chǎn)業(yè)政策具體在何種情況下能發(fā)揮積極功效，以為未來產(chǎn)業(yè)政策的繼續(xù)運用提供參考。

借助計量經(jīng)濟學(xué)分析方法，本研究提出的假設(shè)是：產(chǎn)業(yè)政策不是普適的，用對了地方，才能發(fā)揮積極功效。

本研究嘗試突破學(xué)術(shù)界在研究產(chǎn)業(yè)政策時慣用的行業(yè)兩分法，例如朝陽產(chǎn)業(yè)與夕陽產(chǎn)業(yè)，具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)與不具備比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，等。本研究的四位參與者來自不同學(xué)科領(lǐng)域（經(jīng)濟學(xué)、國際關(guān)系學(xué)、統(tǒng)計學(xué)和管理學(xué)），但在思考產(chǎn)業(yè)政策時的一個基本共識是，富有智慧的產(chǎn)業(yè)政策不應(yīng)局限于幫助企業(yè)擴大產(chǎn)量或提高市場份額等短期考慮，而應(yīng)有助于推動企業(yè)的技術(shù)進步。當某個產(chǎn)業(yè)掌握了技術(shù)主動權(quán)和領(lǐng)先性后，這個產(chǎn)業(yè)才能乘勢而上，幫助本國企業(yè)在國際市場競爭中占據(jù)有利地位。因此，研究產(chǎn)業(yè)政策，尤其是分析產(chǎn)業(yè)政策的成效，一個重要落腳點是產(chǎn)業(yè)政策能否促進技術(shù)進步。

由美國學(xué)者埃弗雷特·羅杰斯（Everett M. Rogers，1931—2004）等提出的創(chuàng)新擴散理論（或稱“S曲線理論”）認為，產(chǎn)業(yè)層面的技術(shù)進步遵循醞釀、起飛和成熟三階段發(fā)展規(guī)律，而且某個產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步快慢會受該產(chǎn)業(yè)國際前沿技術(shù)的影響。

借鑒這一理論，本研究根據(jù)某一產(chǎn)業(yè)是否屬于國際前沿技術(shù)，將其歸為以下三類中的一類。第I類產(chǎn)業(yè)可稱為國內(nèi)成熟產(chǎn)業(yè)（domestically mature industries），這類產(chǎn)業(yè)無論是在某國國內(nèi)，還是在國際上，其技術(shù)發(fā)展均已處于成熟階段，技術(shù)進步的空間比較有限，比如我國的紡織服裝、服飾業(yè)、煉鐵、煉鋼以及餐飲業(yè)等。

第II類產(chǎn)業(yè)可稱為國際新興產(chǎn)業(yè)（globally emerging industries），對這類產(chǎn)業(yè)，國內(nèi)外都尚處于技術(shù)探索階段，技術(shù)進步的空間巨大，典型如生物生化制品（包括疫苗）、通訊傳輸設(shè)備、集成電路等，這些產(chǎn)業(yè)往往被一國列為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

第III類產(chǎn)業(yè)可稱為國內(nèi)趕超產(chǎn)業(yè)（domestically catching-up industries），其特點是在國內(nèi)仍處于技術(shù)醞釀或起飛階段，但在國際上已處于成熟階段，包括基礎(chǔ)化學(xué)原料制造、鍋爐制造、軸承制造等。

參照我國2002年版《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》，我們選取了廣受產(chǎn)業(yè)政策“青睞”的72個分類編碼為四位數(shù)的行業(yè)進行實證分析，這72個四位數(shù)行業(yè)涵蓋了上述三大類產(chǎn)業(yè)，具體見表1。

表1. 本研究涉及的72個行業(yè)的名稱和分類編碼

用在國際新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策更有效

借助上述產(chǎn)業(yè)分類，本研究提出的猜想是，當一國政府將產(chǎn)業(yè)政策用在第II類產(chǎn)業(yè)（國際新興產(chǎn)業(yè)）時，能更明顯地促進企業(yè)的技術(shù)進步。

這是因為，如果用在第I類產(chǎn)業(yè)（國內(nèi)成熟產(chǎn)業(yè)），由于這類產(chǎn)業(yè)的技術(shù)已趨于成熟，企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新的動力弱，產(chǎn)業(yè)政策的資金支持或稅收優(yōu)惠等容易被企業(yè)用于擴大產(chǎn)能而不是技術(shù)革新。如果用在第III類產(chǎn)業(yè)（國內(nèi)趕超產(chǎn)業(yè)），由于這類產(chǎn)業(yè)的技術(shù)前沿掌握在國外企業(yè)手上（往往是發(fā)達國家的行業(yè)頭部企業(yè)），盡管這些國外企業(yè)在初期階段會給國內(nèi)企業(yè)分享一些專利技術(shù)與管理經(jīng)驗，但為保持其在價值鏈上的控制地位，它們通常都在關(guān)鍵的技術(shù)環(huán)節(jié)人為設(shè)置了技術(shù)壁壘，這使得在技術(shù)引進初期，國內(nèi)企業(yè)的技術(shù)可以在較短時間內(nèi)迅速提升，但由于前期自主研發(fā)的積累和動力不足，它們后期就算得到產(chǎn)業(yè)政策支持，技術(shù)進步仍舉步維艱。

與上述兩類產(chǎn)業(yè)不同，在合適的條件下，產(chǎn)業(yè)政策在第II類產(chǎn)業(yè)（國際新興產(chǎn)業(yè)）上有廣闊的用武之地。從供給側(cè)看，這些產(chǎn)業(yè)內(nèi)的國際競爭格局還未定型，因而國內(nèi)企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新時受技術(shù)壁壘的限制較少。國內(nèi)企業(yè)不需要在已有對手的生產(chǎn)布局、供應(yīng)鏈以及規(guī)則體系下運營，從而有充足的成長空間。不僅如此，由于不存在現(xiàn)有成功模式進行模仿，國內(nèi)企業(yè)也必須更多從事原創(chuàng)性研發(fā)，這使得該類產(chǎn)業(yè)的企業(yè)具有極強的技術(shù)創(chuàng)新動力。從需求側(cè)看，這些新興產(chǎn)業(yè)通常都會面臨市場需求不足的問題。因而一個綜合考慮和供給側(cè)和需求側(cè)的產(chǎn)業(yè)政策就容易促進企業(yè)實現(xiàn)變革性技術(shù)積累和創(chuàng)新，從而乘勢而上。

為驗證上述猜想，本研究將兩套不同來源的數(shù)據(jù)進行有機組合。一套數(shù)據(jù)來自政府公文信息系統(tǒng)（GDIS，Government Document Information System）。利用該系統(tǒng)，我們從176468條政策法規(guī)文件里梳理出能明確對應(yīng)到上述72個四位數(shù)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策（包括與產(chǎn)業(yè)發(fā)展直接相關(guān)的科技政策）共計6533項，這些政策覆蓋了2000到2012年這段時期，并剔除了重復(fù)出現(xiàn)的文件（例如針對某些政策的請示和回復(fù)等）。

進一步，結(jié)合這6533項產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)文機構(gòu)（如中共中央、國務(wù)院、國家發(fā)改委、科技部、工信部）的信息，我們計算出納入分析的72個四位數(shù)行業(yè)里每個行業(yè)每一年的產(chǎn)業(yè)政策強度（industrial policy intensity），這代表根據(jù)發(fā)文機構(gòu)層級進行加權(quán)后的政策數(shù)量。

圖1直觀展示了2005至2012年我國三大類行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策強度：2010年及之前，第II類產(chǎn)業(yè)（國際新興產(chǎn)業(yè)）與第III類產(chǎn)業(yè)（國內(nèi)趕超產(chǎn)業(yè)）的產(chǎn)業(yè)政策強度處于伯仲之間，有些年份（2005年、2006年、2010年）里，第II類產(chǎn)業(yè)（國際新興產(chǎn)業(yè)）的產(chǎn)業(yè)政策強度更高，足見我國政府對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重視度；2011年和2012年，第III類產(chǎn)業(yè)（國內(nèi)趕超產(chǎn)業(yè)）的產(chǎn)業(yè)政策強度急劇上升，這與我國應(yīng)對2008年美國次貸危機的負面影響、加大技術(shù)水平相對不前沿領(lǐng)域（例如某些基建類行業(yè)）的投資密不可分。

圖1. 三大類產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策強度（2005-2012）

另一套數(shù)據(jù)來自全國稅收調(diào)查數(shù)據(jù)庫（NTSD，National Tax Survey Database）。這套數(shù)據(jù)主要用于科學(xué)監(jiān)測稅源變動和企業(yè)納稅情況，每年包含來自中國大陸31個省份、283個地級市、2805個縣區(qū)級地區(qū)的約12萬家抽樣調(diào)查企業(yè)的經(jīng)營、財務(wù)和納稅等數(shù)據(jù)信息。這些信息不僅可以用于科學(xué)計算企業(yè)的技術(shù)水平（即全要素生產(chǎn)率，TFP），還便于控制影響企業(yè)技術(shù)進步的相關(guān)因素（例如企業(yè)的年齡、所有權(quán)類型、納稅人類型以及市場勢力等）。

圖2直觀顯示，平均來看，第II類產(chǎn)業(yè)（國際新興產(chǎn)業(yè)）的企業(yè)技術(shù)水平高于其他兩類產(chǎn)業(yè)的企業(yè)。

圖2. 三大類產(chǎn)業(yè)的企業(yè)技術(shù)水平（2005-2012）

這些樣本企業(yè)覆蓋了樣本期（2005至2012年）內(nèi)913個四位數(shù)行業(yè)中的906個，包括大量小規(guī)模企業(yè)和新成立企業(yè)。覆蓋面廣、企業(yè)類型豐富等特點使得這套數(shù)據(jù)相較研究中國經(jīng)濟問題常見的其他數(shù)據(jù)（如中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)，ASIF）等更適合于研究產(chǎn)業(yè)政策的成效。我們對這套微觀數(shù)據(jù)進行了大量清理工作（data cleaning），在確保數(shù)據(jù)質(zhì)量后，將其與第一套數(shù)據(jù)（產(chǎn)業(yè)政策強度數(shù)據(jù)）進行合并，構(gòu)成本項研究實證分析的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

利用上述兩套數(shù)據(jù)，我們構(gòu)建計量經(jīng)濟模型，實證檢驗前述猜想。實證分析的結(jié)果很好地印證了研究者的猜想：第II類產(chǎn)業(yè)（國際新興產(chǎn)業(yè)）的產(chǎn)業(yè)政策強度在統(tǒng)計上非常顯著地促進了該類產(chǎn)業(yè)里企業(yè)的技術(shù)進步。對第II類產(chǎn)業(yè)的企業(yè)來說，產(chǎn)業(yè)政策強度每增加2個單位（例如國家發(fā)改委多給一項產(chǎn)業(yè)政策），企業(yè)的全要素生產(chǎn)率相較第I類產(chǎn)業(yè)的企業(yè)會提高0.3個百分點。而且，上述成效在時間維度上表現(xiàn)出一定的滯后性，即產(chǎn)業(yè)政策在實施三年后對企業(yè)技術(shù)進步的促進效應(yīng)更為明顯。

相比之下，產(chǎn)業(yè)政策對第I類產(chǎn)業(yè)（國內(nèi)成熟產(chǎn)業(yè)）的技術(shù)進步?jīng)]有顯著影響，雖然對第III類產(chǎn)業(yè)（國內(nèi)趕超產(chǎn)業(yè)）的技術(shù)進步有一定促進作用，但明顯不如對第II類產(chǎn)業(yè)（國際新興產(chǎn)業(yè)）那樣顯著。

當前需要有智慧的產(chǎn)業(yè)政策

一言概之，本項研究的主要發(fā)現(xiàn)是，產(chǎn)業(yè)政策可能既不是仙丹，也不是毒藥。當用于特定產(chǎn)業(yè)（例如國際新興產(chǎn)業(yè)）時，產(chǎn)業(yè)政策能顯著促進產(chǎn)業(yè)內(nèi)相關(guān)企業(yè)的技術(shù)進步，幫助企業(yè)乘勢而上，在國際市場競爭中占據(jù)有利位置。如果用于其他產(chǎn)業(yè)，雖然很難說產(chǎn)業(yè)政策就沒有積極功效了，對就業(yè)、收入增長等可能也有促進效應(yīng)，但較難推動技術(shù)進步。

以上結(jié)論表明，張維迎教授認為我國產(chǎn)業(yè)政策“成功的例子鳳毛麟角”甚至完全無效的說法可能需要再斟酌：產(chǎn)業(yè)政策確實對某些產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步有重要推動作用。另一方面，恰恰是在一定程度上違反比較優(yōu)勢的支持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策能發(fā)揮積極功效，這與林毅夫教授的主張也有所不同。

不同歷史時期下，產(chǎn)業(yè)政策的落腳點是不同的。改革開放初期，我國各項工作緊密圍繞解放生產(chǎn)力和大力發(fā)展經(jīng)濟，發(fā)展壓倒一切。時至今日，面對復(fù)雜的國際形勢，我們需要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，不能讓“卡脖子”問題成為限制我們發(fā)展的緊箍咒。那么，如何在“百年未有之大變局”中引領(lǐng)我們的企業(yè)和經(jīng)濟乘勢而上？

本研究認為，當前我國需要的是有智慧的產(chǎn)業(yè)政策。政府對企業(yè)有強烈技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動力且存在巨大技術(shù)進步空間的產(chǎn)業(yè)給予適當?shù)恼咧С郑芷鸬健八膬蓳芮Ы铩钡淖饔?，較快實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)革新，也能為2035年遠景目標的實現(xiàn)創(chuàng)造更為有利的發(fā)展環(huán)境。

    （本文作者毛捷是對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院教授，唐世平是復(fù)旦大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授，肖志國是復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院教授，智強是浙江工業(yè)大學(xué)教授。本文原題“Industrial Policy Intensity, Technological Change, and Productivity Growth: Evidence from China”，原載Research Policy，Volume 50, Issue 7, September 2021，已提前在線發(fā)表。原文是英文，由毛捷改寫為中文，署名順序參照原文。改寫過程中增補了林毅夫與張維迎的產(chǎn)業(yè)政策辯論和國家發(fā)改委回應(yīng)等內(nèi)容，文中圖表均取自原文并加以漢化。具體技術(shù)細節(jié)請參考原文。）