作為世界上最具人口多樣性及經(jīng)濟(jì)活力的大都市，紐約的住房?jī)r(jià)格在全球也首屈一指。隨著人口持續(xù)增加，普通居民的住房承受力一直面對(duì)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而紐約政府也不斷通過(guò)各類住房政策維持住房?jī)r(jià)格穩(wěn)定。

        盡管目前紐約租房居住的人群中一半以上都享受政府不同類型的住房補(bǔ)貼，尤其是，大量早期建設(shè)的公共住宅至今還為多達(dá)40萬(wàn)紐約客提供基本居住保障。不過(guò)，仍有很多可負(fù)擔(dān)住宅項(xiàng)目因臨近有效期滿，面臨退出市場(chǎng)的窘境。

        因房租上漲及未來(lái)可負(fù)擔(dān)住宅存量不足的預(yù)期，紐約2014年公布了新的十年住房計(jì)劃，以應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的居住需求，并建設(shè)更具多樣性的宜居住區(qū)。紐約作為美國(guó)最先實(shí)施住房保障政策的城市之一，其解決居民住房問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，可供我國(guó)城市參考，尤其是住房?jī)r(jià)格飛漲的一線城市。

可負(fù)擔(dān)住宅的發(fā)展

        “可負(fù)擔(dān)住宅”（affordable housing）是指美國(guó)政府為低收入家庭提供住房補(bǔ)貼，使其房租開銷不超出家庭月收入水平30%的一項(xiàng)政策。美國(guó)利用“家庭中等收入”（MFI）或“地區(qū)中等收入”（AMI）指標(biāo)，劃分居民收入水平，界定“低收入家庭”（詳見表格）。因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，全美共劃定上千個(gè)不同收入?yún)^(qū)，政府將收入低于地區(qū)MFI或AMI標(biāo)準(zhǔn)的家庭，都納入可負(fù)擔(dān)住宅項(xiàng)目補(bǔ)貼范圍。

2014年紐約收入水平劃分

各類可負(fù)擔(dān)住房比例

        對(duì)紐約這樣住房需求壓力嚴(yán)峻的大城市，政府將補(bǔ)貼范圍擴(kuò)大到收入在120%AMI以下的家庭。紐約目前有約840萬(wàn)人口（2013年預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，此外還有280萬(wàn)非法移民），各類補(bǔ)貼住宅150萬(wàn)套，其中可負(fù)擔(dān)住宅45萬(wàn)套，主要包括：公共住宅18萬(wàn)套，住房券補(bǔ)貼住宅17.3萬(wàn)套，20/80住宅及LIHTC項(xiàng)目3萬(wàn)套，Michelle Lama住宅4.6萬(wàn)套，421A項(xiàng)目1萬(wàn)套，包容性區(qū)劃項(xiàng)目1700套。前三個(gè)為聯(lián)邦政府項(xiàng)目，后三個(gè)為地方政府項(xiàng)目。

        紐約是美國(guó)第一個(gè)建設(shè)公共住宅的城市，第一幢公共住宅建于1935年，該住區(qū)至今仍在使用。目前紐約共有2500多幢公共住宅樓，由城市住房管理局（NYCHA）管理，居民40余萬(wàn)。公共住宅是可負(fù)擔(dān)住宅項(xiàng)目最主要的住房來(lái)源，申請(qǐng)公共住宅的居民需滿足收入低于80％AMI水平，收入提高后不必搬出。

典型的公共住宅形式，該住區(qū)50年代建造，包括12幢17層高層住宅樓，共有1931套住宅，居民30%為老人。

圖：Alfred E. Smith houses／公共住宅

        1974年，聯(lián)邦政府住房新政出臺(tái)，從直接建設(shè)可負(fù)擔(dān)住宅轉(zhuǎn)為給居民提供住房券補(bǔ)貼（Section 8）的形式，住房券項(xiàng)目針對(duì)的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)是低于50%AMI。與公共住宅不同，這類住區(qū)一般只簽訂10年或20年可負(fù)擔(dān)合約，到期后居民需搬出；同時(shí)，如果居民收入增長(zhǎng)到其收入的30%可完全覆蓋房租，則住房券也不再發(fā)放。

圖：Manhattan Plaza／section 8

        1980年代后，聯(lián)邦政府推出了更多促進(jìn)可負(fù)擔(dān)住房供應(yīng)的項(xiàng)目，除住房券外，還增加了一系列針對(duì)地方機(jī)構(gòu)、開發(fā)商、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)等不同受資助主體的補(bǔ)貼方式。其中最重要的項(xiàng)目是“低收入住房稅費(fèi)優(yōu)惠”（LIHTC）項(xiàng)目：規(guī)定開發(fā)商將20％的住宅開發(fā)作為可負(fù)擔(dān)住宅，達(dá)到30年以上有效期，就可獲得高額稅費(fèi)優(yōu)惠，居民申請(qǐng)是否通過(guò)由抽簽決定。在LIHTC項(xiàng)目以前，紐約市政府也推行過(guò)類似的“20/80”項(xiàng)目，現(xiàn)已漸漸淡出歷史舞臺(tái)。

圖：AVA High Line／20/80 住宅

        除聯(lián)邦住房項(xiàng)目外，紐約市政府還運(yùn)營(yíng)421A和Michelle Lama兩個(gè)地方項(xiàng)目。421A要求開發(fā)商為60%AMI的家庭配建20%比例的可負(fù)擔(dān)住宅，并提供稅費(fèi)減免，這部分住宅有效期為35年，居民申請(qǐng)由抽簽決定。Michelle Lama是另一種補(bǔ)貼方式的可負(fù)擔(dān)住宅，規(guī)定家庭年收入低于7倍的租金價(jià)格即可申請(qǐng)，住宅有效期為20年。

        此外，紐約還在部分地區(qū)實(shí)施包容性區(qū)劃，通過(guò)區(qū)劃規(guī)范指定不同區(qū)域住宅的開發(fā)形式及規(guī)模，一般在容許高密度開發(fā)的區(qū)域要求開發(fā)商配建可負(fù)擔(dān)住房并給予容積率獎(jiǎng)勵(lì)。起先，包容性區(qū)劃只在曼哈頓島推行，最近5年也為其他行政區(qū)采納。目前規(guī)定，配置比例為20%留給收入低于80%AMI的家庭，或10%留給收入低于80%AMI外加15%留給收入低于125%AMI的家庭。與其他配建項(xiàng)目不同的是，該項(xiàng)目建造的可負(fù)擔(dān)住宅是永久性的，因此盡管目前建造數(shù)量不多，但總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。

圖：the Tapestry／包容性區(qū)劃項(xiàng)目

2014-2024住房十年計(jì)劃

        過(guò)去20年中，紐約居民平均工資增長(zhǎng)15%，房租增長(zhǎng)幅度卻達(dá)40%。人們住房選擇減少，租金負(fù)擔(dān)卻持續(xù)加重。2012年，有超過(guò)一半租房居住的紐約人，要用月收入的一半以上支付租金，而在低收入和極低收入家庭中，房租負(fù)擔(dān)過(guò)重的比例更高。

        房屋戶型失配問(wèn)題也很突出。隨著家庭規(guī)模小型化，目前近1/3紐約人為獨(dú)居狀態(tài)，而適合獨(dú)居的單身公寓（studio）市場(chǎng)份額只占7%。此外，越發(fā)漫長(zhǎng)的申請(qǐng)等候期或萬(wàn)千分之一的抽簽概率，意味著一個(gè)人住進(jìn)可負(fù)擔(dān)住宅的機(jī)會(huì)相當(dāng)渺茫，而且，有大量接近有效期的可負(fù)擔(dān)住宅，如Michelle Lama項(xiàng)目，最終將全部退出市場(chǎng)。

        為應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的可負(fù)擔(dān)住宅短缺挑戰(zhàn)，2014年5月，紐約市長(zhǎng)雄心勃勃推出了一項(xiàng)新的為期十年的住房計(jì)劃，致力于彌補(bǔ)可負(fù)擔(dān)住宅供應(yīng)缺口。新計(jì)劃預(yù)計(jì)耗資400多億美元（其中紐約市政府出資20%左右），新建8萬(wàn)套可負(fù)擔(dān)住宅，并對(duì)12萬(wàn)套現(xiàn)有可負(fù)擔(dān)住宅進(jìn)行保護(hù)與更新，在滿足住宅需求的基礎(chǔ)上，致力于建設(shè)有多樣性的宜居社區(qū)，最終惠及50萬(wàn)紐約居民。

        新的住房計(jì)劃書從人口需求分析和土地潛力兩方面挖掘可負(fù)擔(dān)住房的建設(shè)供應(yīng)。人口方面，是從居住現(xiàn)狀及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)出發(fā)，制定適應(yīng)人口增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)的住宅供應(yīng)策略。新計(jì)劃進(jìn)一步擴(kuò)大了可負(fù)擔(dān)住房補(bǔ)貼范圍，從原來(lái)最高120％AMI的家庭擴(kuò)大至165％AMI。這意味著，收入達(dá)到中位水平的家庭也將享受住房補(bǔ)貼。

        另外，紐約目前各類配建住宅比例以20：80（低收入：中等收入）為主，新計(jì)劃進(jìn)一步增加混合居住組群的多樣性，混居比例調(diào)整為20：30：50（低收入：中等收入：中位收入），因此，未來(lái)十年幾乎所有新建住宅都將成為收入混合住區(qū)。此外，新計(jì)劃提出一系列將住房建設(shè)與居民就業(yè)相結(jié)合的政策，最終創(chuàng)造19400個(gè)建造類崗位及7100個(gè)永久性工作崗位。計(jì)劃還針對(duì)越發(fā)明顯的家庭結(jié)構(gòu)兩極化現(xiàn)象（城市單身族群和少數(shù)族裔中更高比例的大家庭情況）調(diào)整可負(fù)擔(dān)住房的房型配建比例。

        土地利用方面，新計(jì)劃提出進(jìn)一步挖掘釋放城市土地潛能的策略，最終確定針對(duì)兩類土地進(jìn)行優(yōu)化利用，提升可負(fù)擔(dān)住宅的建設(shè)機(jī)會(huì)：一是小地塊填充開發(fā)，二是低效地塊再開發(fā)。

        針對(duì)小型地塊，新計(jì)劃推出兩個(gè)項(xiàng)目：“社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目”（NCP：neighborhood construction program）及“產(chǎn)權(quán)住宅填充機(jī)遇項(xiàng)目”（NIHOP：New Infill Homeownership Opportunities Program）。之前的城市填充開發(fā)，需要開發(fā)商有較高的運(yùn)營(yíng)及抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力，對(duì)分散地塊進(jìn)行整合置換，無(wú)形增加了開發(fā)周期和成本，NCP和NIHOP項(xiàng)目降低了建設(shè)門檻，為小型開發(fā)商提供機(jī)會(huì)，使住宅開發(fā)市場(chǎng)生態(tài)更加均衡與多元化。

        針對(duì)各種市屬或私人的低效利用土地，新計(jì)劃共識(shí)別以下五類的低效利用土地并提出再開發(fā)方案：（1）NYCHA土地填充開發(fā)：NYCHA決定對(duì)其管理土地進(jìn)行出租開發(fā)，首期計(jì)劃提名8個(gè)位于曼哈頓島的地塊，將其出租給私人開發(fā)商進(jìn)行社區(qū)零售、服務(wù)或混合住區(qū)的再開發(fā)，前提是建設(shè)必須服務(wù)于低收入居民或其所在社區(qū)；（2）城市棕地：棕地開發(fā)需要額外的清理、拆除費(fèi)用，新計(jì)劃聯(lián)合城市環(huán)保部門提出一系列促進(jìn)棕地清理、審批、降低清理費(fèi)用的舉措；（3）提高開發(fā)強(qiáng)度：一些城市服務(wù)設(shè)施，如大型停車場(chǎng)，一直處于低效使用狀態(tài)，通過(guò)對(duì)這類土地的再開發(fā)，尋求住宅建設(shè)可行性；（4）土地功能轉(zhuǎn)換：對(duì)閑置、廢棄建筑進(jìn)行創(chuàng)新性恢復(fù)，將其作為住宅建設(shè)或進(jìn)行混合開發(fā)；（5）開發(fā)滯后地區(qū)：一些衰敗地區(qū)的城市更新規(guī)劃已完成，但遲遲無(wú)法吸引投資建設(shè)，政府需要利用公共投資，進(jìn)行交通優(yōu)先、社區(qū)服務(wù)、公共活動(dòng)等設(shè)施建設(shè)，才能吸引住宅開發(fā)商建設(shè)。

圖：Harlerm濱水區(qū)重新區(qū)劃項(xiàng)目／公有土地轉(zhuǎn)化項(xiàng)目

圖：St. George 燈塔港項(xiàng)目／保護(hù)更新與混合開發(fā)

圖：Melrose Commons 可負(fù)擔(dān)住宅／私有土地征用

        為確保新住房計(jì)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，住房政策進(jìn)行了各方面調(diào)整。

        首先是區(qū)劃法規(guī)及建筑規(guī)范的調(diào)整。紐約原先實(shí)施的包容性區(qū)劃政策，屬志愿性項(xiàng)目。新計(jì)劃實(shí)施期間，紐約部分地區(qū)將啟動(dòng)強(qiáng)制性包容性區(qū)劃法規(guī)。因此，未來(lái)將有更多新住宅開發(fā)，需要滿足可負(fù)擔(dān)住宅的配建要求。又如，原區(qū)劃規(guī)定，容積率超過(guò)12的混合開發(fā)項(xiàng)目，其住宅部分設(shè)置了數(shù)量上限，新規(guī)范將取消這一限制。其他規(guī)范調(diào)整還包括建筑高度及退距、非住宅用地轉(zhuǎn)為住宅用地、小戶型住宅戶型設(shè)計(jì)規(guī)范等。未來(lái)住宅市場(chǎng)供應(yīng)，還要增加單身公寓及三居室住宅的數(shù)量，由之前的要求“新建住宅保證50%套型為兩居室住宅（或30%的兩居室住宅加10%的三居室住宅）”變?yōu)椤靶陆?xiàng)目需有超過(guò)60%的單身公寓或一居室住宅”。以此進(jìn)一步滿足可負(fù)擔(dān)住房在建設(shè)數(shù)量、套型方面的要求。

        其次是金融政策的調(diào)整，包括稅收、公共投資、基金項(xiàng)目等領(lǐng)域。對(duì)低效開發(fā)及棕地，紐約政府出臺(tái)了一系列棕地清理回收的政策，包括對(duì)開發(fā)商給予清理獎(jiǎng)勵(lì)、建立棕地銀行以及專門針對(duì)可負(fù)擔(dān)住房開發(fā)的棕地清理基金。在公共投資領(lǐng)域，政府將積極尋求能帶動(dòng)地方住區(qū)發(fā)展的投資杠桿。例如，在一些更新規(guī)劃已完成，但基礎(chǔ)設(shè)施或配套服務(wù)不到位而無(wú)法吸引居民和投資的地區(qū)，政府將通過(guò)公共設(shè)施的建設(shè)，包括市政設(shè)施更新、公共空間營(yíng)造，以及對(duì)可負(fù)擔(dān)住宅建設(shè)配套服務(wù)等手段，吸引投資開發(fā)，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)整體活化。

        第三方面是行政管理領(lǐng)域調(diào)整，包括促進(jìn)跨部門合作，選派不同部門成員成立特別行動(dòng)組，加快住房開發(fā)行政審批程序等。

        紐約新住房計(jì)劃還包括對(duì)12萬(wàn)套可負(fù)擔(dān)住宅進(jìn)行保存及修復(fù)。策略有以下幾方面：（1）對(duì)住宅維修規(guī)范進(jìn)行復(fù)查以及修改相關(guān)建筑修復(fù)規(guī)范，使其適應(yīng)可負(fù)擔(dān)住宅的居住需求；（2）疏通針對(duì)居住違規(guī)行為進(jìn)行舉報(bào)的渠道，對(duì)業(yè)主進(jìn)行住房政策相關(guān)培訓(xùn)；（3）對(duì)非正規(guī)住宅（如車庫(kù)、地下室等）進(jìn)行評(píng)估及安全性檢查，尋求將其納入正規(guī)管理的途徑，對(duì)私人住宅改造給予技術(shù)性支持；（4）引入更多彈性機(jī)制促進(jìn)可負(fù)擔(dān)住宅的長(zhǎng)期存續(xù)；（5）促進(jìn)節(jié)能減排以降低可負(fù)擔(dān)住宅居住費(fèi)用。

經(jīng)驗(yàn)及啟示

        紐約的可負(fù)擔(dān)住宅建設(shè)已有70多年歷史。作為世界上最具人口活力及經(jīng)濟(jì)多樣性的大都市之一，紐約市在制定可負(fù)擔(dān)住房政策及開發(fā)方面的經(jīng)驗(yàn)不但值得借鑒，也反映了在居住問(wèn)題上日漸形成的全球性共識(shí)。

        紐約可負(fù)擔(dān)住房建設(shè)發(fā)展主要表現(xiàn)為從居住分異走向居住融合，從單一融資途徑走向渠道多元化，以及從單獨(dú)解決低收入人群的居住問(wèn)題轉(zhuǎn)為將其納入整體開發(fā)計(jì)劃的趨勢(shì)。

        作為族裔多元化的發(fā)達(dá)國(guó)家，美國(guó)最主要的矛盾是居住分異問(wèn)題。居住政策主流趨勢(shì)，是從低收入住房集中供應(yīng)，轉(zhuǎn)為通過(guò)各類手段倡導(dǎo)混合居住，包括將低收入家庭分散到相對(duì)高收入住區(qū)，或在低收入者集中居住區(qū)域引入高收入家庭。低收入者并非城市腫瘤，而是社會(huì)有機(jī)構(gòu)成，各類人群的居住權(quán)益都應(yīng)得到保障。紐約實(shí)踐在此更深入人心。比如，在豪華公寓中設(shè)置相同套型及裝修標(biāo)準(zhǔn)的可負(fù)擔(dān)住房，利用由倉(cāng)儲(chǔ)用地轉(zhuǎn)化而來(lái)的可負(fù)擔(dān)住房用地建造藝術(shù)家工作室，等等。盡管有人排斥混居開發(fā)，但更多人對(duì)此持友好態(tài)度，這也體現(xiàn)了紐約客的包容開放。

        從融資手段看，可負(fù)擔(dān)住房的建設(shè)模式可總結(jié)為政府讓利、市場(chǎng)配建、主體多元：通過(guò)聯(lián)邦政府、地方政府推行的一系列住房政策，給予各主體以建設(shè)補(bǔ)貼或稅費(fèi)優(yōu)惠，促進(jìn)以配建方式供應(yīng)可負(fù)擔(dān)住房，建設(shè)主體除了開發(fā)商，也包括各級(jí)非政府機(jī)構(gòu)，如社區(qū)開發(fā)公司等。對(duì)低收入家庭，也從單一住房補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向社區(qū)綜合開發(fā)，將住房供給納入到社區(qū)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、教育等全面提升的開發(fā)計(jì)劃中，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)活化和可持續(xù)發(fā)展。

        （作者系同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院與北卡羅來(lái)納大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃學(xué)院聯(lián)合培養(yǎng)博士生）

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