“全面改革和財(cái)稅改革已經(jīng)到了攻堅(jiān)克難階段，幾乎各個(gè)領(lǐng)域的改革都有明顯阻力。”12月16日，全國(guó)政協(xié)委員、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)賈康在北京接受澎湃新聞網(wǎng)專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)如是說(shuō)。

        賈康現(xiàn)年60周歲，原在財(cái)政部直屬研究機(jī)構(gòu)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所任所長(zhǎng)一職，剛于今年8月29日卸任。

        在談到房產(chǎn)稅時(shí)，賈康直言，體制內(nèi)官員很多“也是抵觸的”。多年來(lái)，房地產(chǎn)稅改革時(shí)有呼聲，“加快立法”并適時(shí)推進(jìn)改革的要求，在十八屆三中全會(huì)《決定》中十分明確，但還遲遲沒(méi)有聽(tīng)到動(dòng)靜。

        對(duì)于資源稅改革，在賈康看來(lái)，關(guān)鍵是應(yīng)讓稅負(fù)傳導(dǎo)到整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，在稅、價(jià)、財(cái)聯(lián)動(dòng)配套改革中理順資源、能源產(chǎn)品的比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)節(jié)能降耗、可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的打造，并乘勢(shì)培育地方稅體系，落實(shí)省以下分稅制。資源稅的稅負(fù)影響傳導(dǎo)到最終消費(fèi)品時(shí)，政府應(yīng)及時(shí)適度提高低保標(biāo)準(zhǔn)，讓最低收入階層的實(shí)際生活水平不下降，而不是坐而論道，總把討論放在改革的難度上。

體制內(nèi)很多官員抵觸房地產(chǎn)稅

        澎湃新聞網(wǎng)：中國(guó)的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，對(duì)財(cái)稅改革而言，同樣是要進(jìn)入深水區(qū)。財(cái)稅改革面臨哪些難題？

        賈康：要說(shuō)難點(diǎn)，幾乎每項(xiàng)改革都有困難。改革到了攻堅(jiān)克難的階段，就是要面對(duì)困難。對(duì)于財(cái)稅改革來(lái)說(shuō)，企業(yè)、公眾往往表現(xiàn)出首先最關(guān)心的是稅改。

        “營(yíng)改增”（營(yíng)業(yè)稅改征增值稅）總體來(lái)說(shuō)有一定共識(shí)，但也要精心處理一些難題。到了資源稅改革，各方顧慮就更大一些了，有的行業(yè)一直說(shuō)自己受不了。

        今年12月1日煤炭資源稅從量變從價(jià)，對(duì)煤炭行業(yè)而言，同時(shí)整合稅外其他各種基金和收費(fèi)，使其一開(kāi)始實(shí)際稅負(fù)基本不變，企業(yè)能接受。但以后企業(yè)還是要適應(yīng)從價(jià)征收后市場(chǎng)波動(dòng)帶來(lái)的考驗(yàn)。關(guān)鍵的問(wèn)題在于，不是要讓煤炭行業(yè)完全吸收稅負(fù)，稅負(fù)應(yīng)在產(chǎn)業(yè)鏈上傳導(dǎo)到中游和下游，這才能促使大家從自身利益出發(fā)，節(jié)能降耗。

        資源稅負(fù)向中游推，首先就會(huì)涉及電力體制改革。中國(guó)80%的電是煤燒出的火電，但目前電力改革關(guān)鍵部分，發(fā)電和配電兩端的改革，寸步難行。煤已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)地由市場(chǎng)去定價(jià)格，但電力領(lǐng)域卻過(guò)度壟斷，過(guò)度管制，不能夠讓市場(chǎng)充分發(fā)揮應(yīng)有作用，比價(jià)關(guān)系、價(jià)格形成機(jī)制嚴(yán)重扭曲。

        房地產(chǎn)稅就更難了。一直說(shuō)加快立法，但遲遲沒(méi)聽(tīng)到動(dòng)靜。說(shuō)了這么久，還沒(méi)提到人大立法議程上。提到房地產(chǎn)稅，網(wǎng)上更多是情緒的宣泄，甚至咬牙切齒，常見(jiàn)有的發(fā)聲音跳著腳罵人。

        澎湃新聞網(wǎng)：據(jù)你觀(guān)察，哪些人對(duì)房地產(chǎn)稅的意見(jiàn)較大？開(kāi)發(fā)商的反對(duì)聲是不是較強(qiáng)烈？

        賈康：不只是（開(kāi)發(fā)商）。我觀(guān)察到，各級(jí)體制內(nèi)的官員很多也是抵觸的。各種說(shuō)法都有，包括拐著彎說(shuō)不行，比如有人說(shuō)，這個(gè)稅要是推出來(lái)，房地產(chǎn)要跌得不成樣子。

        現(xiàn)在來(lái)說(shuō)，仍要明確肯定中央歷次文件，直到三中全會(huì)《決定》，一直是鎖定這個(gè)改革大方向的，目前，這個(gè)改革首先要抓緊加快立法工作，把實(shí)施把方案設(shè)計(jì)好，而不是放棄改革，無(wú)所作為。應(yīng)盡快在立法過(guò)程中明確房地產(chǎn)稅的“調(diào)節(jié)高端”原則，讓大眾（包括官員）吃“定心丸”減少抵觸。某些點(diǎn)狀具體問(wèn)題的顧慮、阻礙因素和難題，不是首先去爭(zhēng)論不休的地方，首先應(yīng)聚焦的，是回到全局，回到改革必須推進(jìn)、其決定性成果要取得的時(shí)間表和路線(xiàn)圖上?，F(xiàn)在大量的討論不是放在怎么攻堅(jiān)克難，而是說(shuō)這兒也難，那兒也難。都在講自己部門(mén)、局部的、個(gè)體的利益，全局的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、根本的利益靠什么去追求？各方利益的協(xié)調(diào)權(quán)衡，還是要落在總書(shū)記所說(shuō)的“沖破利益固化的藩籬”上。

        澎湃新聞網(wǎng)：稅改必然會(huì)影響普通人的生活，在改革中需注意什么？

        賈康：以資源稅為例，比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制改變以后，市場(chǎng)會(huì)更多體現(xiàn)資源產(chǎn)品、能源產(chǎn)品的稀缺性，使相關(guān)產(chǎn)品價(jià)位走高，企業(yè)有了競(jìng)爭(zhēng)中節(jié)能降耗的壓力，以及千方百計(jì)開(kāi)發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝、技術(shù)的動(dòng)力，市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰會(huì)擠出落后、過(guò)剩產(chǎn)能。資源稅負(fù)傳導(dǎo)到最終消費(fèi)品，老百姓的生活品也要受影響，這不可避免，不能回避這個(gè)問(wèn)題。

        政府要做的是什么？資源稅改革啟動(dòng)后，傳導(dǎo)到最終消費(fèi)品的時(shí)候，政府要及時(shí)適度提高低保標(biāo)準(zhǔn)，讓最低生活水平、最低收入階層的人實(shí)際生活水平不下降，政府要托這個(gè)底。中等收入階層以上的人群要適應(yīng)比價(jià)關(guān)系的變化，調(diào)整消費(fèi)習(xí)慣，趨向于低碳化生活方式。

        但在宣傳上，幾乎無(wú)人說(shuō)這個(gè)話(huà)。贏(yíng)取叫好聲的卻是，“資源稅改革有必要，但絕不能把稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)和老百姓”，這樣說(shuō)后掌聲一片，但其邏輯是有內(nèi)在矛盾的。應(yīng)該在產(chǎn)業(yè)鏈上從上游、中游到下游，讓比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制一直理順下來(lái)，產(chǎn)生產(chǎn)能的優(yōu)勝劣汰和生產(chǎn)、生活方式的“綠化”。

預(yù)算體制改革，首先要做的是預(yù)算透明

        澎湃新聞網(wǎng)：除稅制改革外，財(cái)稅配套改革的另外兩個(gè)領(lǐng)域進(jìn)展如何？

        賈康：整個(gè)財(cái)稅改革有三大領(lǐng)域的任務(wù)：預(yù)算改革，稅制改革，以及中央地方財(cái)稅體制調(diào)整。稅制改革任務(wù)包括，“營(yíng)改增”、資源稅、消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅、環(huán)境稅和個(gè)人所得稅。最先做到位的應(yīng)該是“營(yíng)改增”，按照計(jì)劃，2015年“營(yíng)改增”要實(shí)現(xiàn)全覆蓋。消費(fèi)稅改革看來(lái)也要?jiǎng)恿恕?/p>

        三大領(lǐng)域的改革都難。預(yù)算改革首先是要提高預(yù)算透明度。前些年預(yù)算透明度在逐漸提高，但要達(dá)到比較穩(wěn)定、成熟、符合公眾訴求的狀態(tài)，還要做很多努力。

        澎湃新聞網(wǎng)：一般所說(shuō)的預(yù)算透明度，應(yīng)該達(dá)到什么程度？

        賈康：首先是全面，跟著要越來(lái)越細(xì)致，之后還需要適應(yīng)公眾訴求，形成回應(yīng)機(jī)制。比如大家說(shuō)看不懂，政府方面就不能光強(qiáng)調(diào)預(yù)算的專(zhuān)業(yè)性，說(shuō)你就是看不懂。政府應(yīng)努力做出通俗的解釋?zhuān)貞?yīng)大家關(guān)切的問(wèn)題。

        這個(gè)工作量比較大，但要一年一年做下去。十年、二十年、三十年之后，預(yù)算透明將是什么狀態(tài)，這是值得期待的。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到了一定階段，老百姓必然會(huì)關(guān)心稅收、預(yù)算，還有相關(guān)的法治、公眾意愿表達(dá)機(jī)制等。公眾有了公開(kāi)透明帶來(lái)的“知情權(quán)”，跟著發(fā)展的必然是質(zhì)詢(xún)權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)，最后實(shí)現(xiàn)的便是“人民群眾當(dāng)家作主”的公共事務(wù)決策權(quán)。

        澎湃新聞網(wǎng)：財(cái)政部剛剛公布了11月份的財(cái)政收支情況，接下來(lái)不到一個(gè)月還有2萬(wàn)多億元要支出。年底突擊花錢(qián)已經(jīng)不是新聞了，什么原因使得年底突擊花錢(qián)反復(fù)出現(xiàn)？

        賈康：年年如此。有多方面原因，不全屬“突擊花錢(qián)”，但也確有此因素。我們的預(yù)算確實(shí)比較粗，有些可花可不花的錢(qián)，到了最后一個(gè)月用錢(qián)單位會(huì)想方設(shè)法花出去?；ǔ鋈ズ?，就不影響下一年度安排預(yù)算時(shí)所謂的基數(shù)。

        隨著預(yù)算越來(lái)越透明，越來(lái)越細(xì)化，年底突擊花錢(qián)的空間會(huì)得到壓縮。另一方面，這一現(xiàn)象跟我們目前采用的預(yù)算會(huì)計(jì)“收付實(shí)現(xiàn)制”也有關(guān)。在收付實(shí)現(xiàn)制下，上了賬，錢(qián)就是花出去了。年底之前要結(jié)算，所以最后一個(gè)月呼拉拉地什么東西都上了賬。

        如果實(shí)施權(quán)責(zé)發(fā)生制，預(yù)算年度之間的銜接會(huì)更平穩(wěn)。權(quán)責(zé)發(fā)生制下，政府要有一套完整的資產(chǎn)負(fù)債表，一整套政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系。有些錢(qián)已經(jīng)“名花有主”，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制，比較早地就會(huì)體現(xiàn)在支出安排里，不會(huì)像收付實(shí)現(xiàn)制，非得最后上賬才表現(xiàn)錢(qián)已經(jīng)用出去了。

        現(xiàn)在已經(jīng)明確要求引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，編制跨年度預(yù)算。跨年度預(yù)算有一定彈性和更好銜接的機(jī)制，總體來(lái)說(shuō)，預(yù)算會(huì)更清晰。

“土地財(cái)政”等問(wèn)題并非分稅制導(dǎo)致

        澎湃新聞網(wǎng)：一提到財(cái)稅改革，很多人會(huì)指出1994年分稅制改革的弊端。你怎么看待分稅制改革？如何把眼下的財(cái)稅改革和1994年的分稅制改革銜接起來(lái)？

        賈康：首先必須肯定，大方向上，分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政是和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的制度安排，別無(wú)選擇。1994年后出現(xiàn)的問(wèn)題，如地方基層困難、土地財(cái)政、隱性負(fù)債問(wèn)題，把板子打在分稅制身上，這是打錯(cuò)了地方。1994年以后，省以下沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，深化改革受阻。恰恰是由于分稅制沒(méi)有能夠“橫向到邊，縱向到底”地貫徹落實(shí)，才造成這些問(wèn)題。

        五級(jí)分稅在世界上沒(méi)有任何可參照的案例，1994年來(lái)不及處理省以下四級(jí)怎么分稅的問(wèn)題，當(dāng)時(shí)首先是把中央和省為代表的地方間的分稅制框架推出來(lái)了，然后省以下各自去試。結(jié)果各自試的“過(guò)渡”變成了“凝固”，省以下沒(méi)有試出分稅制，結(jié)果是形成了五花八門(mén)、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩很濃重的分成制、包干制，這才是深化改革所要解決的真問(wèn)題。

        澎湃新聞網(wǎng)：十八屆三中全會(huì)決定提出要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，這一改革應(yīng)從什么方面尋求突破口？

        賈康：首先要確定分幾層事權(quán)，如果按照五層框架，劃出五層的事權(quán)明細(xì)單，那太困難了。五級(jí)配稅基，路走不通。柳暗花明靠什么？必須扁平化到中央、省、市縣三級(jí)。三級(jí)事權(quán)，配上三級(jí)的財(cái)權(quán)、稅基，再跟上三級(jí)預(yù)算、三級(jí)產(chǎn)權(quán)和多級(jí)舉債權(quán)。現(xiàn)在是在努力朝這個(gè)方向走，但仍比較難。

        比如說(shuō)五級(jí)變?nèi)?jí)，怎么變？農(nóng)村稅費(fèi)改革走到取消農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“三提五統(tǒng)”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有收入，完全稱(chēng)不上一級(jí)實(shí)體的層級(jí)，就不用考慮給它配稅基。所以“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，已經(jīng)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級(jí)不再是實(shí)體層級(jí)。

        剩下的問(wèn)題是市和縣兩層，有可能按照浙江經(jīng)驗(yàn)，變成省直管縣，放在一個(gè)平臺(tái)上?，F(xiàn)在也在推，全國(guó)兩千多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)里有一千多個(gè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省直管縣。有可能以后把市和縣變成一個(gè)平臺(tái)，可以行政先不同級(jí)而財(cái)政同級(jí)，以后再按中央文件精神，行政上也可以逐步實(shí)現(xiàn)省直管縣。