【編者按】

        2014年8月下旬，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議召開專門會議，討論《預(yù)算法》修改四審稿，并于8月31日下午對預(yù)算法修正案進行投票。四審稿最終獲高票表決通過。近日，曾參與推動預(yù)算法修改的上海財經(jīng)大學(xué)教授蔣洪、朱為群與復(fù)旦大學(xué)教授韋森一起，回顧了過往十年《預(yù)算法》的艱難修訂過程，交流了對新《預(yù)算法》通過的感想。中山大學(xué)教授王則柯主持了討論。

　　他們認為，十多年來，在人大立法機構(gòu)的努力下，在社會各界的廣泛參與和討論下，經(jīng)過政府部門之間的修法博弈，《預(yù)算法》四審稿已經(jīng)取得很大進步。新《預(yù)算法》已經(jīng)接近現(xiàn)有制度下修法的“天花板”，這次修訂理應(yīng)被載入史冊。

預(yù)算法修訂相較以前的突破

        蔣洪：預(yù)算法的突破涉及具體法律條款。比如宗旨性條款。公眾和人大在政府花錢的過程中到底發(fā)揮什么樣的作用，有哪些權(quán)利，應(yīng)該體現(xiàn)在宗旨性條款里面，當(dāng)然，也要落實在下面的各個具體環(huán)節(jié)中。宗旨性條款原先的中心意思是實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控，加強國家對預(yù)算管理。當(dāng)時就我提了意見，說這個宗旨描述得不到位，或者說不準(zhǔn)確，總的感覺是要按政府的意愿來使用資金，沒有強調(diào)社會通過人大對政府的制約和監(jiān)督，沒說清楚國家到底是什么概念。在宗旨性條款里必須要說清楚錢是按照誰的意志在使用。這個條款學(xué)界提過不少意見，二審稿沒有改，當(dāng)時我估計這是最難改的；到了三審稿，我覺得有進步，開頭一句就是“為了規(guī)范政府收支行為”，然后是“建立健全公開透明的預(yù)算制度”。以前把政府作為管理者，現(xiàn)在把它作為規(guī)范對象，這是一個很大的進步。四審稿又加進了“強化預(yù)算約束”。但進步還不夠，還有很大的局限性，你說了要規(guī)范政府行為，但沒有說誰去規(guī)范，如何去規(guī)范。是政府自我規(guī)范呢，還是通過社會公眾及其代表機構(gòu)來規(guī)范呢？現(xiàn)代國家治理體系與舊體系的區(qū)別不在于是否要規(guī)范政府，而是由誰來規(guī)范，如何規(guī)范，自我規(guī)范代表著舊體制，通過民主法治來規(guī)范，才是新體制的特征。所以我提出在宗旨性條款中加上“為了維護預(yù)算過程中公民的基本權(quán)利，加強人大的監(jiān)督，規(guī)范政府行為”。這樣才能體現(xiàn)憲法精神，在宗旨性條款中體現(xiàn)“一切權(quán)力屬于人民”，人民通過人大來管理政府，政府執(zhí)行人大決定這樣一種基本政治構(gòu)架。我當(dāng)時寫了這個提案以后，國務(wù)院某個機構(gòu)和我聯(lián)系，反饋意見說，我提的意見是對的，但是這些話憲法上已經(jīng)說過了，這里就不重復(fù)了。我答復(fù)說：憲法是一個基本精神，下位法應(yīng)該把基本精神明確化而不是籠統(tǒng)化，現(xiàn)在的表述是朝籠統(tǒng)化發(fā)展。

預(yù)算法的進步

        韋森：正如蔣洪老師所說的，這次預(yù)算法的最大進步，就是立法宗旨都變了。實際上從原來二審稿的財政部門對政府其他部門和下級財政部門的財政資金收支的“管理法”，在一定程度上變成了“控權(quán)法”。這充分體現(xiàn)在第一條的修改上。1994年的《預(yù)算法》的第一條原來條款是：“為了強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”2014年8月31日第十二屆全國人大常委會第十次所通過的新的《預(yù)算法》修正案，第一條則變成了：“為了規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”請注意，這第一條，從原來的“健全國家對預(yù)算的管理”和“強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能”，改為現(xiàn)在的“為了規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督……”，這本身就意味著立法宗旨變了，這是一個重大進步。新通過的預(yù)算法修正案接著還加了一條，即現(xiàn)在的第二條：“預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整，依照本法規(guī)定執(zhí)行?！边@又進一步顯示了《預(yù)算法》已經(jīng)具備了對財政部門預(yù)算收支行為的控權(quán)法的性質(zhì)。

        朱為群：預(yù)算法實際上是一個利益調(diào)整法，是一個關(guān)于公共利益的非常主要的調(diào)整法。所以，立法宗旨應(yīng)該非常明確地提到調(diào)整利益的基本原則。實際上剛才蔣老師的提法，我覺得可以理解為維護全體人民的基本利益，或者說維護利益分配的公平正義，這個立意更高?，F(xiàn)在立法宗旨里表述的是“促進經(jīng)濟社會的健康發(fā)展”。但是，“健康發(fā)展”有點泛，如果把它定位成從公平正義的角度去進行利益的調(diào)整，可能會更好。

預(yù)算法的制度天花板

        韋森：新的預(yù)算法修正案在8月31日由人大常委會討論通過后，《北京青年報》立即給我做了一個訪談，題目叫“從‘稅收法定’走向‘預(yù)算法定’”，后來全文發(fā)表在鳳凰網(wǎng)上了。在那篇訪談中，乃至到現(xiàn)在，我對新通過的《預(yù)算法》修正案的評價總的來說還是比較高的，基本上是贊賞的。為什么評價高？我覺得這次預(yù)算法的修改，已經(jīng)碰到了單一法律修改的天花板，其他許多預(yù)算監(jiān)督和制衡的問題，已經(jīng)不是預(yù)算法本身的問題了，而與未來我國的國家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)和國家基本制度建設(shè)有關(guān)了。

        今年2月底，我去過華盛頓，訪問了美國的國會預(yù)算辦公室（CBO），具體了解了美國政府的預(yù)算編制、審議、批準(zhǔn)和實施乃至審計過程。比較美國復(fù)雜、嚴密的政府預(yù)算的機構(gòu)設(shè)置和程序。我深深感到，要是沒有一個專門的預(yù)算委員會的話，僅靠現(xiàn)有的人大常委會下面預(yù)算工作委員會（人大預(yù)工委）這么二三十人的編制，是審查、監(jiān)督和約束不了我們國家這九十多個中央部委和職能部門、三十二個省市自治區(qū)和近二十萬億元規(guī)模的政府財政收支預(yù)算的。沒有常設(shè)和足夠編制的預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)，就不能落實預(yù)算法。但是，話說回來，至少新的預(yù)算法立法的宗旨體現(xiàn)了這一點，也是非常重要的。我覺得這是預(yù)算法的有限進步，關(guān)鍵還在于后面的國家制度和國家治理體系的建設(shè)。

預(yù)算法修訂的亮點

        蔣洪：完整性是這次預(yù)算法的修訂過程當(dāng)中，非常強調(diào)的一個亮點。什么叫完整性？也就是說，把該拿出來讓大家監(jiān)督、討論、審議的錢都放出來。以前是不完全的，只是拿出一小塊。這就意味著，還有很多東西都不在法治的范圍里面。所以這次首先是要保證完整性，都應(yīng)該納入預(yù)算法的范圍里面來。我注意到從二審稿到三審稿，相對于原有的法律也有很大進步。原有的法律的范圍方面有很大缺陷，我們現(xiàn)在說四本預(yù)算。原有的法律實際上只針對其中一本預(yù)算。概括起來，這次修法在完整性方面有兩點進步非常突出，第一點是政府的全部收支納入預(yù)算，這一點很具有革命性。還有一點，就是把一般公共預(yù)算，政府性基金預(yù)算，社會保險基金預(yù)算，還有國有資本經(jīng)營預(yù)算，都納入了預(yù)算管理的體系。原來是一本賬，現(xiàn)在是四本賬全都拿出來，這是一個明顯的進步。所以在完整性方面，我個人感到進步真的不小，至少從提法上來進步不小。在二審稿的基礎(chǔ)上，我又提了意見，我說你這樣提很好，但是你這個提法不足以保證全部都在里面，實際上有很多還會在外面。我們這幾年也不斷地觀察，后來我們發(fā)現(xiàn)，四本賬之外還有一本賬，有一種收入叫做單位自收自支，它是納入財政專戶存儲的，這部分收入，據(jù)我們了解，是根據(jù)財政部頒發(fā)的報表，它要求各個省都要填報表，我們才發(fā)現(xiàn)，除了四塊以外還有第五塊，為什么不包含進去呢？

        另外，我們上次開研討會，我印象非常深刻的是，張曙光教授說，政府性基金我們國家有五百多項，有的學(xué)者還說不只這些項。但是我們現(xiàn)在納入政府性基金的不到幾十項。換句話說，還有很多基金不在這四本賬里面。又比如說國有資本經(jīng)營預(yù)算，應(yīng)該體現(xiàn)國有資本掙到的錢以及它的使用情況，實際上納入這個預(yù)算的不到國企利潤的百分之十，百分之九十以上的利潤不在這四本賬里面。那么我就問了，從收支的角度來看，這個預(yù)算不就還很不完整嗎？或者有人會回答，我們說是政府的全部收入，那些收入不是政府的，而是單位的、機構(gòu)的、企業(yè)的。但問題在于這些單位、這些機構(gòu)、這些企業(yè)都是政府的，所以法律上政府這個詞就變得很含糊了。換句話，只要收到的錢不是交給財政部，放在國庫里，而是放在政府所屬的單位、機構(gòu)或企業(yè)的賬上，在法律上就可以把它放在四本賬之外。這是法律的漏洞，這種意義上的完整實際上很不完整。我們盡管斬釘截鐵地說了前面的法律條文，它如果想把那些錢放在賬外的話，法律上無法阻擋。換句話說，法律沒有規(guī)定清楚。它說法律說得很清楚，這個錢不是政府的，這是企業(yè)的，這是單位的，是基金的，那你就無話可說了。所以在這個問題上面，我們感覺法律的嚴密性不夠，還留出了可操作空間，而且這種空間并不是憑空想象的，而是現(xiàn)實當(dāng)中就存在的。那么，法律上準(zhǔn)備怎么對待？是讓它繼續(xù)在賬外，還是把它納進來？如果要納進來的話，法律就得說清楚，有關(guān)這個條款，我提出過修改意見，但是顯然在這方面，官方有自己的考慮。

預(yù)算法的修訂不僅僅是預(yù)算法的問題

        韋森：這不僅僅是一個法律條文的問題，其實是一個政府體制和國家制度安排的問題。我們這個體制問題主要是什么？就是財政部好像還不是我們國家的總賬房。許多政府部門花錢和財政支出，還不是財政部門能全部管得了的。我們政府的錢，不是來自一個地方，也不是從財政部一個口子出。比方說社保金的預(yù)算，財政部實際上是沒權(quán)力對它做預(yù)算的。社保掌握那么多錢，四五萬億元，財政部怎么對它做預(yù)算？我們不像美國。美國白宮下面的“管理與預(yù)算辦公室”（叫OMB——Office of Management and Budget）管著政府所有部門，也包括財政部?，F(xiàn)在，我們的預(yù)算司是設(shè)在財政部下邊的，不可能有管著所有政府部門預(yù)算制定的權(quán)力。實際上，說得直白一點，我們現(xiàn)在財政部的地位是很尷尬和憋屈的。財政部在我們的體制下實際上是被“兩面夾擊”，收稅的是稅務(wù)部門和財政部門，但是批項目和牽涉到大部分財政支出的權(quán)力的卻主要不是財政部，而是發(fā)改委。監(jiān)督財政部門資金入出的后面還有央行的國庫局，所以“前后夾擊”。人們目前所說的 “跑部錢進”，主要不是跑財政部，錢就進來了，而是“跑發(fā)改委錢進”。

政府收入不在四本賬里

        朱為群：蔣老師剛剛提的政府收入不在四本賬里這個問題，實際上在我們國家比較嚴重，因為我國廣泛存在著國有企業(yè)。還不單是國企——只要帶國字頭的單位都包括在內(nèi)，也就是說，還有很多事業(yè)單位。國外是沒有事業(yè)單位這個名稱的，他們就是NGO或者NPO。NGO和NPO的財務(wù)跟政府是獨立的，等于是自己運轉(zhuǎn)的一個組織，相等于私營體一樣。雖然它叫非營利組織，其實跟政府資金往來是隔斷的。有的非盈利組織還公開宣傳不要政府一分錢，因為它的宗旨就是要減稅，所以不需要任何政府的資助，當(dāng)然也有一些NGO接受政府資助。再來說企業(yè)的問題。國外的國有企業(yè)很少，我國的國有企業(yè)非常多。政府想收錢的時候，如果自己不方便收，就由它所屬的國有單位去收；政府想用錢的時候，如果自己不方便用，就可以由所屬的國有單位買單。這樣，政府的收支行為就規(guī)避了法律的限制，這個問題在中國特別嚴重。如果不把國企和事業(yè)單位納入預(yù)算監(jiān)督范圍，實際上就是留了一個通道，而這個通道很難揭露出來，因為普通老百姓無從了解這些實際情況。政府的財務(wù)報表里面也反映不出來，它是內(nèi)部進行的，有時候只要打個招呼就好了。據(jù)我所知，這種情況應(yīng)該說是比較普遍的。如果這個漏洞不堵上的話，是有很大問題的。所以，這個問題提出來具有較大的現(xiàn)實意義。

        蔣洪：但是就目前來說，財政部實際上編報的也就是一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算。社?；痤A(yù)算實際上由社保部門在編制，國資部門負責(zé)編報國資。只要把這幾塊統(tǒng)起來，在向人大報告上面應(yīng)該是沒有問題的，但是我們現(xiàn)在法律上面的空當(dāng)太大。我們之前跟上海市政協(xié)和有關(guān)部門會面，聽到一些國資管理方面的情況，發(fā)現(xiàn)非常復(fù)雜。國資部門說他們現(xiàn)在管的還不是所有的企業(yè)，他們有十幾個托管部門，換句話說，這些托管部門有的是宣傳口的，有的是公安口的，有的又是什么什么投資的，都是別人管，他們管不著。他們現(xiàn)在交的錢僅僅是他們管的這一塊。所以可想而知國有資本經(jīng)營預(yù)算這個缺口有多大，有很多東西還不在他們管的范圍之內(nèi)。這里面如果要真正落實完整性，真的還要好好做一番工作。

中國模式與財政收入

        韋森：1978年的改革之后，我們是放開了市場。但是如果說有一個“中國模式”的話，最核心的一個特征是政府不但監(jiān)管市場，從市場中取得財政收入，而且經(jīng)營市場、參與市場，幾乎所有的國家部門下邊都有資產(chǎn)管理公司。人大這邊弄個什么培訓(xùn)中心，那邊弄個什么小公司，證監(jiān)會下邊也有資產(chǎn)公司，銀監(jiān)會下邊又有合作公司。財政部和央行下邊也都有，中金、匯金、中投等等，更不用說其他部門了。

        還有一件事情，就是政府實際上是社會的最大和最龐雜的資產(chǎn)所有者。我們國有資產(chǎn)到底有多少？大家都不清楚。先不說國有企業(yè)和國有金融機構(gòu)有多少資產(chǎn)，各地政府和各個政府職能機構(gòu)有多少資產(chǎn)，能說清楚嗎？在過去市場化改革中，各級和各地政府機構(gòu)的資產(chǎn)迅速膨脹起來，有些多得都不知道有多少了。比方一個人以前是某市某局的一個局長，在位時提議建了一座樓。這座樓后來局里管不過來，給承包出去了，找個老表或者關(guān)系戶給承包了。但是這個局長被提拔或調(diào)任到其他地方去了，幾經(jīng)換人換任，這個樓最初的所有權(quán)都被大家遺忘了，到底是誰所有，就沒人知道了?，F(xiàn)在就全國來看，政府到底有多少資產(chǎn)，哪些是政府的資產(chǎn)，哪些資產(chǎn)還在產(chǎn)生現(xiàn)實的收益，哪些是個人或私人公司的收益？都不清楚了。去年，聽說安徽馬鞍山市政府搞了個創(chuàng)新，他們想了一個辦法，進行政府所有資產(chǎn)盤查摸底。市政府先是下一個文件，讓各個局把所有的資產(chǎn)都如實報上來。舉一個例子，一棟樓是某個局蓋的，后來承包出去經(jīng)營了，但仍是局里收益來源之一，或者盡管沒收益，但知道仍是政府所有的。如果這個局如實報上來，過去是誰經(jīng)營還是照舊經(jīng)營，交不交管理費那是另外一回事；如果你沒有如實上報，查出來是政府所有的，那么，對不起，那就是歸市政府管，不歸你們局管了。據(jù)說這個摸底措施非常有效，一下子查出來許多政府所有的資產(chǎn)。在目前中國政府的大規(guī)模的反腐運動中，為什么不在全國對所有的政府資產(chǎn)摸一次底？這樣可以清理出許多政府的資產(chǎn)，堵住政府官員和親屬通過侵吞或占有國有資產(chǎn)進行腐敗尋租的渠道和機會呀！各個部下邊在全國各地到底有多少各種資產(chǎn)，什么投資公司，什么培訓(xùn)中心、會所。這些獨立經(jīng)營的機構(gòu)是用政府的財政的錢建的，但是收的錢是誰的，怎么進入預(yù)算？還有目前二十多萬個財政專戶，在還沒有被清理掉之前，財政專戶賺的利息，產(chǎn)生的收益，又是誰的，怎么用的？改革開放以來，市場組織在創(chuàng)新，金融機構(gòu)在創(chuàng)新，政府的機構(gòu)也在創(chuàng)新，政府參與和干預(yù)市場的辦法也在創(chuàng)新。這是空前的一個情況，沒有一個國家像我們的政府這樣，不但監(jiān)管市場而且深深卷入市場運作和經(jīng)營。這種格局，也給全口徑預(yù)算和新預(yù)算法的實施帶來了很大的問題。這“全口徑預(yù)算”說起來很簡單，但具體實施起來，還有很多問題。新預(yù)算法規(guī)定，所有政府的收入都應(yīng)該納入預(yù)算，但是政府的范圍在什么地方？政府財政全口徑收支的邊界又在哪里？如各種政府基金負債、盈利和資本增值，新的投資應(yīng)該不應(yīng)該管？這些具體問題，都是很麻煩的。還有各級黨委和黨校的預(yù)算要不要管，軍隊和國家安全、維穩(wěn)的支出要不要在預(yù)算監(jiān)管之下？這些都是預(yù)算法具體實施的問題。這是中國特色的過渡體制所留下來的遺產(chǎn)，也是我們的新《預(yù)算法》所不能承受之重。換句話說，在我們中國的這個獨特體制下，預(yù)算法如何管，如何落實，如何實施？還有許多問題。

        蔣洪：這個問題我們在北京討論，學(xué)術(shù)界也有不同的看法。照我的說法，凡是屬于公的，凡是政府管的，全部納進去，你的收入，你的支出，你的資產(chǎn)，你的負債全部包括。那么熊偉馬上提出問題了，說這不行吧，企業(yè)自主權(quán)怎么辦呢？你全部納入預(yù)算了，企業(yè)上市了會有各種各樣的問題。我說管理上有各種層面，最廣泛的公共預(yù)算管理的層面就是，你的情況要讓我知道，讓我了解。有的單位，你讓我知道就行了，你自己去做決策，比如說企業(yè)，這個不妨礙的。有的單位，你還不能自己做決策，要我說了算，要我給你定規(guī)矩，比如社?；鹁褪沁@樣。你怎么樣花錢，我要規(guī)矩幫你定好，具體使用就不再審批了。還有的單位，你每一筆都要我審，就像行政單位，這是要一個一個項目、一筆一筆地審。屬于公這一塊，一個最基本的管理層面，就是你必須向我報告，必須在我的監(jiān)督之下，當(dāng)時我是這么跟熊偉教授解釋的。我并沒有說，所有的都要納入預(yù)算，然后你的一舉一動都要我人大來審批，這個顯然做不到，這個在決策權(quán)上面我們可以有各種各樣的類別來處理，但是在一個基本層面上必須納入公共監(jiān)管體系，要報告，你要讓我知道，這樣才能夠保證完整性。很可怕的一點就是，如果我們法律方面完整性不能堅持住的話，漏洞太大了，它只要往那邊一挪，就可以避開法律監(jiān)管，而你什么話都沒有了，因為這就是法律的規(guī)定。

哪些政府部門最在意預(yù)算法？

        蔣洪：所有花錢的部門都會在意預(yù)算法。關(guān)于公開這個問題，不同層次的人想法各有不同。我們現(xiàn)在進行調(diào)查，有些感性認識。對操作人員來說，公開不公開沒什么大關(guān)系的，他需要考慮的只是領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，好不好公開，得請示一下。上級如果說好公開，他馬上就公開，所以我們的透明度有些省份跳躍性很大的，碰到一個開明一點的領(lǐng)導(dǎo)說OK，馬上材料全部交出來了。當(dāng)然，對權(quán)力部門來說，公開了還是會受到制約的。這方面設(shè)身處地來想，公開和不公開，有時候?qū)σ粋€管理者來說是雙刃劍。公開也有公開的好處，公開了以后，很多矛盾、問題就可能通過制度來解決。否則的話，這個人來一張條子，那個人來說情，這怎么對付??？所以，管理者有時候也希望用一種公開透明的方式來處理這些矛盾。但如果管理者試圖用權(quán)力來牟取個人利益的話，那公開對他來講就是制造障礙了。在當(dāng)下中國的限制條件下，有的時候，管理者也需要利用制度的模糊性來獲取一些靈活性。拓寬自己的權(quán)限，不公開是擴大自己權(quán)力的一種辦法。目前的預(yù)算法，大部分實質(zhì)性條款實際上留存的空間都很大，比如說公開條款、完整性條款，目前都還沒有完善到成為社會制約政府的“法律武器”的程度。

        關(guān)于公開的方式，我一直還是存有疑問的。世界各國比較慣常的做法的是財政部門統(tǒng)一公開，廣州市財政局以前也是這樣做的。換句話說，在財政部門的網(wǎng)站上面可以看到所有部門的預(yù)算。我們國家現(xiàn)在用法律的形式規(guī)定，涉及部門層面的話，財政部門就不負責(zé)公開，那就要到各個部門去一個一個地了解，這就增加了很多麻煩。這條規(guī)定是2010年以后新出的，以前沒有這條規(guī)定。

        韋森：今年1月份我受廣州市人大常委會的邀請，去作了一次講演。他們說，預(yù)算法的核心問題不是預(yù)算公開和透明，公開是原則問題，更主要的是預(yù)算實施的審查、監(jiān)督和制衡問題。公開對普通納稅人來講有什么意義呢？大多數(shù)納稅人平時為了賺錢忙得要死，交完該交的稅，其他根本就懶得管了。公開的意義在于，有人感興趣可以去查。這只是現(xiàn)代民主政治的一個方面。另一個方面，也是更重要的方面，是有立法機關(guān)的專門機構(gòu)來審查、來辯論、來制衡。目前像我們八個教授提出來的，也有不少學(xué)者在其他地方建議提出，要在有預(yù)算的地方均建立人大預(yù)算委員會，專門審查、監(jiān)督和制衡政府預(yù)算。目前，在全國人大還做不到，地方人大也同樣做不到。于是，廣州市人大就想了一個蠻好的主意，他們把人大常委會委員分成若干個組，再把每一個局的預(yù)算實施和執(zhí)行情況都承包到這一組人大常委身上，專門審議和監(jiān)督他們所分管局的預(yù)算資金的運用。另一組則分管另一個局的預(yù)算。廣州市人大常委會的一位副主任專門向我介紹了他們的改革試驗，我覺得很有意義，這是實際進行著的改革實驗。如果能像我們八位教授向中央提交的建議那樣，以后在各級人大均設(shè)立專門的“預(yù)算委員會”，給這個機構(gòu)足夠的編制以及監(jiān)督和制衡政府財政預(yù)算資金出入的權(quán)力，那就不用像廣州市人大那樣來安排人大常委會委員“業(yè)余地”去監(jiān)督各局的預(yù)算資金的實際使用了，這會使我們國家的治理體系和國家制度向現(xiàn)代化前進一大步。通過規(guī)范政府財政資金的收支來源和渠道，從制度上也堵死了一些官員腐敗尋租的可能。

        對各級人大代表來說，他們本來就是要保衛(wèi)他們所代表的人民的利益。從人類社會近代史來看，議會之所以出現(xiàn)，就是為了看管好納稅人的錢袋子。西方的議會吵來吵去，百分之六十以上的時間都是在吵錢的問題?，F(xiàn)在我們的人大的職能還沒有發(fā)展到這個程度。廣州市人大進行了制度創(chuàng)新，人大代表分組承包監(jiān)管各個局來進行預(yù)算審查。這里面可能會有人過來送禮、打招呼、說好話，這是另一回事。但是有了這個制度，至少就可以保證有人來監(jiān)督和審查政府部門如何花納稅人的錢了。這至少也是一個進步。

        朱為群：人大代表的構(gòu)成結(jié)構(gòu)，首先是保證黨政人員，然后是企業(yè)界的，接著是各個行業(yè)協(xié)會，企業(yè)界在這里并不是很多，普通職工和農(nóng)民的代表特別少。

        剛才談的是第二十二條。其實第二十條是比較好的、可以體現(xiàn)民眾參與預(yù)算的一個環(huán)節(jié)，因為它是初步審查。初步審查的時候有民眾的加入，我注意到這是新增加的，內(nèi)容很多。我看了一下，有這樣幾個層次，一個是全國層次，有財經(jīng)委；省級有關(guān)專門委員會，沒說是什么專門委員會；社區(qū)的地市級以上政府，叫有關(guān)專門委員會；可是到了縣級政府，就沒有這個有關(guān)專門委員會，直接就奔縣人大常委去了，而且后面還有一句話說，自治州以上各級人大也就是地市級以上的人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)在討論預(yù)算的時候，應(yīng)該邀請本級人大代表參加。這多少還有一點參與，但是縣一級這個層次，人大代表是完全沒有任何參與的，也就是說，常委會定了就定了?？h人大為什么不可以被邀請來討論？我覺得沒有必要這樣限制縣一級的人大。

值得參考的美國經(jīng)驗

        韋森：參考美國的國家制度演變史和預(yù)算制度史來看，這次預(yù)算法的修改，若能配套人大功能制度的改革，當(dāng)然是個最好的時機。如果看美國歷史，我們會發(fā)現(xiàn)，在美國進步運動之前，美國政府官員腐敗得一塌糊涂。尤其是在美國進步時代初期，美國經(jīng)歷了嚴重的社會動蕩與政治腐敗。金錢操縱政治，“政府多次被人利用來牟取私利”，政治腐敗使美國的州和地方的代議制徒有虛名，民主制度被嚴重扭曲。像州和地方政府一樣，到進步時代，美國聯(lián)邦政府的財政管理也是非常不規(guī)范和十分混亂的，既沒有正式的預(yù)算制度，也沒有國會的規(guī)范的監(jiān)督和制衡機構(gòu)，財政收入與財政支出也非常不協(xié)調(diào)。在1921年制定和頒布了《預(yù)算與會計法》之后，聯(lián)邦政府的預(yù)算也開始規(guī)范起來，政府官員的腐敗案件開始大幅度減少。到了羅斯福新政之后，尤其是在1946年制定了《聯(lián)邦行政程序法》（APA），政府官員腐敗問題得到了進一步的控制。到美國國會1976年通過了《陽光下的政府法》，美國政府官員的貪腐才最終得到控制。從美國預(yù)算管理制度史和美國反貪歷史來看，美國逐步建立起規(guī)范的對政府預(yù)算的監(jiān)督和制衡制度，與美國政府反腐機制的完善，是同步進行和同時發(fā)生的，并且都是在美國建國一百多年之后的事情。由此看來，我們國家今天起步還不算晚。我們的共和國到目前也才有六十多年的歷史，現(xiàn)在還是建設(shè)國家預(yù)算管理制度的一個時機。問題的關(guān)鍵在于是否把政府預(yù)算的監(jiān)督和制衡制度的建設(shè)列入整個改革和國家治理體系現(xiàn)代化的改革日程。

        從美國的經(jīng)驗來看，實際上預(yù)算法的修訂是要伴隨著專門機構(gòu)的設(shè)立和國家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)聯(lián)系在一起?，F(xiàn)在，我們還僅僅只是修法而已。我以前也和別人講過，現(xiàn)在，我們只是把預(yù)算制度的籠子造起來了，但是實際上沒有看籠子的人，或者說沒有足夠的專門看管制度的籠子的人和機構(gòu)。現(xiàn)在，或者通過人大組織法把現(xiàn)在預(yù)工委改成真正功能化和常設(shè)的預(yù)算委員會，就可以落實人大對“一府兩院”的監(jiān)督了。中共十八大報告中關(guān)于政治體制改革提的一條設(shè)想是：“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力?！訌妼Α桓畠稍骸谋O(jiān)督，加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督?！蹦壳翱磥?，還需要努力，還只能是個遙遠的理想和長期的改革目標(biāo)，就此而論，預(yù)算民主現(xiàn)在真的還只是停留在理念層面上。新的預(yù)算法盡管在目前的階段上已經(jīng)修得很好了，但仍然還主要是理念性的和階段性的進步，將來總有一天還要修改。

預(yù)算編制必須是鐵籠子

        蔣洪：這次預(yù)算法修訂當(dāng)中也有預(yù)算編制的有關(guān)條款。預(yù)算編制的意義是非常大的，編得越細，用錢的規(guī)定就越明確，如果粗的話，那就是只給個大數(shù)字，用錢的人很大程度上可以自作主張。原來沒有規(guī)定細化到什么程度，二審稿明確提出細化，功能分類至少編制到款。三審稿在二審稿的基礎(chǔ)上又進步了，提出功能分類編制到項。二審稿沒提經(jīng)濟分類，三審稿也提了，說經(jīng)濟分類基本支出應(yīng)該編制到款，進步還是蠻明顯的。

        但是三審稿又留出了一個很大的空當(dāng)，如果不是行內(nèi)的人還不太容易發(fā)現(xiàn)，這句話本身就是非常內(nèi)行的人寫的：基本支出應(yīng)當(dāng)編制到款?；局С鍪鞘裁锤拍?？也就是每個單位用錢的比較固定、沒有什么調(diào)節(jié)余地的部分，是根據(jù)基本的定額、定員、開支標(biāo)準(zhǔn)算出來的——這部分本來就是死的?；局С鲈诳倲?shù)中占的比率是三分之一。三分之二項目支出的錢怎么用，在預(yù)算當(dāng)中沒有明確規(guī)定。實際上也就是說，三分之二的錢，人大無法審查?，F(xiàn)在項目支出越來越大。本來基本支出蠻大的，保持基本運轉(zhuǎn)就可以了，現(xiàn)在錢越來越多了，就可以上五花八門的項目了。用錢的彈性太大。

        行政長官是要有一定的自主說話的權(quán)利，但是范圍有限?，F(xiàn)在的問題是，省長有一大筆行政支出，省長有了縣長也要有，每一個分管的行政長官都要有。這種情況很容易出問題。我提了建議，但是沒有被采納。

        當(dāng)然，體制是有問題的，現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)一句話就是一個項目了。但預(yù)算法要改變的正是這個情況。如果這個情況不改的話，預(yù)算法還有什么用？決算的編制不能代替預(yù)算的編制，否則的話，用錢就沒有約束。這方面留出的彈性我覺得太大。要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，制度必須是鐵的，不能只是個橡皮籠子。

人大預(yù)工委的制度設(shè)計

        韋森：不光是廣州，還有江西、黑龍江、福建、山東、河南、湖北等省，許多省的人大代表、人大常委，尤其是人大預(yù)工委的領(lǐng)導(dǎo)實際上都在推動我們國家的稅收法定和預(yù)算法定的建設(shè)。2013年7月份，中山大學(xué)的馬駿教授、天津財經(jīng)大學(xué)的李煒光教授還有中央財大和其他高校的財政學(xué)教授在江西南昌與江西和其他幾個省的人大預(yù)工委主任開了一個理論討論會。在那個會上我們才知道，許多省市的人大預(yù)工委的領(lǐng)導(dǎo)同志都在實際推動預(yù)算監(jiān)督制度的改革，他們對稅收法定和預(yù)算法定的理念和追求，比我們這些學(xué)者還先進，且都是在扎扎實實地實驗、一步步實打?qū)嵉赝七M。開過那次會后，我們這些學(xué)者就更加有信心了。與會的人都是各地人大預(yù)工委的主任，他們不只是講理念，而是講他們已經(jīng)做了什么和計劃下一步做什么。特別是黑龍江的人大預(yù)工委的領(lǐng)導(dǎo)和同志，他們多年來比較主動推進預(yù)算監(jiān)督，并且他們清楚地知道他們通過預(yù)算監(jiān)督在推動中國社會的進步。故自他們成立預(yù)工委之后，每一次開會他們都做了記錄，用精裝的本子裝訂起來，就像《聯(lián)邦黨人文集》一樣。這一次開會推進什么問題，下一次開會在預(yù)算監(jiān)督方面做了什么，都有記錄。我看了他們裝訂成幾十卷的回憶和實施流程記錄，真的讓人很感動。大家的刻板印象都認為人大是花瓶，現(xiàn)實其實不是這樣。許多人大代表和人大的領(lǐng)導(dǎo)同志都在實實在在地推進我們的稅收法定和預(yù)算法定的制度建設(shè)。

        （實習(xí)生嚴奕對此次訪談亦有貢獻，謹此致謝。）     

        說明：本文為精選版，全文參見2014年11月9日《東方早報·上海書評》。澎湃新聞經(jīng)授權(quán)轉(zhuǎn)載。