【編者按】

        2014年8月下旬，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議召開(kāi)專(zhuān)門(mén)會(huì)議，討論《預(yù)算法》修改四審稿，并于8月31日下午對(duì)預(yù)算法修正案進(jìn)行投票。四審稿最終獲高票表決通過(guò)。近日，曾參與推動(dòng)預(yù)算法修改的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪、朱為群與復(fù)旦大學(xué)教授韋森一起，回顧了過(guò)往十年《預(yù)算法》的艱難修訂過(guò)程，交流了對(duì)新《預(yù)算法》通過(guò)的感想。中山大學(xué)教授王則柯主持了討論。

　　他們認(rèn)為，十多年來(lái)，在人大立法機(jī)構(gòu)的努力下，在社會(huì)各界的廣泛參與和討論下，經(jīng)過(guò)政府部門(mén)之間的修法博弈，《預(yù)算法》四審稿已經(jīng)取得很大進(jìn)步。新《預(yù)算法》已經(jīng)接近現(xiàn)有制度下修法的“天花板”，這次修訂理應(yīng)被載入史冊(cè)。

預(yù)算法修訂相較以前的突破

        蔣洪：預(yù)算法的突破涉及具體法律條款。比如宗旨性條款。公眾和人大在政府花錢(qián)的過(guò)程中到底發(fā)揮什么樣的作用，有哪些權(quán)利，應(yīng)該體現(xiàn)在宗旨性條款里面，當(dāng)然，也要落實(shí)在下面的各個(gè)具體環(huán)節(jié)中。宗旨性條款原先的中心意思是實(shí)現(xiàn)國(guó)家的宏觀調(diào)控，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)預(yù)算管理。當(dāng)時(shí)就我提了意見(jiàn)，說(shuō)這個(gè)宗旨描述得不到位，或者說(shuō)不準(zhǔn)確，總的感覺(jué)是要按政府的意愿來(lái)使用資金，沒(méi)有強(qiáng)調(diào)社會(huì)通過(guò)人大對(duì)政府的制約和監(jiān)督，沒(méi)說(shuō)清楚國(guó)家到底是什么概念。在宗旨性條款里必須要說(shuō)清楚錢(qián)是按照誰(shuí)的意志在使用。這個(gè)條款學(xué)界提過(guò)不少意見(jiàn)，二審稿沒(méi)有改，當(dāng)時(shí)我估計(jì)這是最難改的；到了三審稿，我覺(jué)得有進(jìn)步，開(kāi)頭一句就是“為了規(guī)范政府收支行為”，然后是“建立健全公開(kāi)透明的預(yù)算制度”。以前把政府作為管理者，現(xiàn)在把它作為規(guī)范對(duì)象，這是一個(gè)很大的進(jìn)步。四審稿又加進(jìn)了“強(qiáng)化預(yù)算約束”。但進(jìn)步還不夠，還有很大的局限性，你說(shuō)了要規(guī)范政府行為，但沒(méi)有說(shuō)誰(shuí)去規(guī)范，如何去規(guī)范。是政府自我規(guī)范呢，還是通過(guò)社會(huì)公眾及其代表機(jī)構(gòu)來(lái)規(guī)范呢？現(xiàn)代國(guó)家治理體系與舊體系的區(qū)別不在于是否要規(guī)范政府，而是由誰(shuí)來(lái)規(guī)范，如何規(guī)范，自我規(guī)范代表著舊體制，通過(guò)民主法治來(lái)規(guī)范，才是新體制的特征。所以我提出在宗旨性條款中加上“為了維護(hù)預(yù)算過(guò)程中公民的基本權(quán)利，加強(qiáng)人大的監(jiān)督，規(guī)范政府行為”。這樣才能體現(xiàn)憲法精神，在宗旨性條款中體現(xiàn)“一切權(quán)力屬于人民”，人民通過(guò)人大來(lái)管理政府，政府執(zhí)行人大決定這樣一種基本政治構(gòu)架。我當(dāng)時(shí)寫(xiě)了這個(gè)提案以后，國(guó)務(wù)院某個(gè)機(jī)構(gòu)和我聯(lián)系，反饋意見(jiàn)說(shuō)，我提的意見(jiàn)是對(duì)的，但是這些話(huà)憲法上已經(jīng)說(shuō)過(guò)了，這里就不重復(fù)了。我答復(fù)說(shuō)：憲法是一個(gè)基本精神，下位法應(yīng)該把基本精神明確化而不是籠統(tǒng)化，現(xiàn)在的表述是朝籠統(tǒng)化發(fā)展。

預(yù)算法的進(jìn)步

        韋森：正如蔣洪老師所說(shuō)的，這次預(yù)算法的最大進(jìn)步，就是立法宗旨都變了。實(shí)際上從原來(lái)二審稿的財(cái)政部門(mén)對(duì)政府其他部門(mén)和下級(jí)財(cái)政部門(mén)的財(cái)政資金收支的“管理法”，在一定程度上變成了“控權(quán)法”。這充分體現(xiàn)在第一條的修改上。1994年的《預(yù)算法》的第一條原來(lái)?xiàng)l款是：“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”2014年8月31日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次所通過(guò)的新的《預(yù)算法》修正案，第一條則變成了：“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！闭?qǐng)注意，這第一條，從原來(lái)的“健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理”和“強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能”，改為現(xiàn)在的“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督……”，這本身就意味著立法宗旨變了，這是一個(gè)重大進(jìn)步。新通過(guò)的預(yù)算法修正案接著還加了一條，即現(xiàn)在的第二條：“預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整，依照本法規(guī)定執(zhí)行?！边@又進(jìn)一步顯示了《預(yù)算法》已經(jīng)具備了對(duì)財(cái)政部門(mén)預(yù)算收支行為的控權(quán)法的性質(zhì)。

        朱為群：預(yù)算法實(shí)際上是一個(gè)利益調(diào)整法，是一個(gè)關(guān)于公共利益的非常主要的調(diào)整法。所以，立法宗旨應(yīng)該非常明確地提到調(diào)整利益的基本原則。實(shí)際上剛才蔣老師的提法，我覺(jué)得可以理解為維護(hù)全體人民的基本利益，或者說(shuō)維護(hù)利益分配的公平正義，這個(gè)立意更高。現(xiàn)在立法宗旨里表述的是“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展”。但是，“健康發(fā)展”有點(diǎn)泛，如果把它定位成從公平正義的角度去進(jìn)行利益的調(diào)整，可能會(huì)更好。

預(yù)算法的制度天花板

        韋森：新的預(yù)算法修正案在8月31日由人大常委會(huì)討論通過(guò)后，《北京青年報(bào)》立即給我做了一個(gè)訪(fǎng)談，題目叫“從‘稅收法定’走向‘預(yù)算法定’”，后來(lái)全文發(fā)表在鳳凰網(wǎng)上了。在那篇訪(fǎng)談中，乃至到現(xiàn)在，我對(duì)新通過(guò)的《預(yù)算法》修正案的評(píng)價(jià)總的來(lái)說(shuō)還是比較高的，基本上是贊賞的。為什么評(píng)價(jià)高？我覺(jué)得這次預(yù)算法的修改，已經(jīng)碰到了單一法律修改的天花板，其他許多預(yù)算監(jiān)督和制衡的問(wèn)題，已經(jīng)不是預(yù)算法本身的問(wèn)題了，而與未來(lái)我國(guó)的國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)和國(guó)家基本制度建設(shè)有關(guān)了。

        今年2月底，我去過(guò)華盛頓，訪(fǎng)問(wèn)了美國(guó)的國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO），具體了解了美國(guó)政府的預(yù)算編制、審議、批準(zhǔn)和實(shí)施乃至審計(jì)過(guò)程。比較美國(guó)復(fù)雜、嚴(yán)密的政府預(yù)算的機(jī)構(gòu)設(shè)置和程序。我深深感到，要是沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的預(yù)算委員會(huì)的話(huà)，僅靠現(xiàn)有的人大常委會(huì)下面預(yù)算工作委員會(huì)（人大預(yù)工委）這么二三十人的編制，是審查、監(jiān)督和約束不了我們國(guó)家這九十多個(gè)中央部委和職能部門(mén)、三十二個(gè)省市自治區(qū)和近二十萬(wàn)億元規(guī)模的政府財(cái)政收支預(yù)算的。沒(méi)有常設(shè)和足夠編制的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，就不能落實(shí)預(yù)算法。但是，話(huà)說(shuō)回來(lái)，至少新的預(yù)算法立法的宗旨體現(xiàn)了這一點(diǎn)，也是非常重要的。我覺(jué)得這是預(yù)算法的有限進(jìn)步，關(guān)鍵還在于后面的國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的建設(shè)。

預(yù)算法修訂的亮點(diǎn)

        蔣洪：完整性是這次預(yù)算法的修訂過(guò)程當(dāng)中，非常強(qiáng)調(diào)的一個(gè)亮點(diǎn)。什么叫完整性？也就是說(shuō)，把該拿出來(lái)讓大家監(jiān)督、討論、審議的錢(qián)都放出來(lái)。以前是不完全的，只是拿出一小塊。這就意味著，還有很多東西都不在法治的范圍里面。所以這次首先是要保證完整性，都應(yīng)該納入預(yù)算法的范圍里面來(lái)。我注意到從二審稿到三審稿，相對(duì)于原有的法律也有很大進(jìn)步。原有的法律的范圍方面有很大缺陷，我們現(xiàn)在說(shuō)四本預(yù)算。原有的法律實(shí)際上只針對(duì)其中一本預(yù)算。概括起來(lái)，這次修法在完整性方面有兩點(diǎn)進(jìn)步非常突出，第一點(diǎn)是政府的全部收支納入預(yù)算，這一點(diǎn)很具有革命性。還有一點(diǎn)，就是把一般公共預(yù)算，政府性基金預(yù)算，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，還有國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，都納入了預(yù)算管理的體系。原來(lái)是一本賬，現(xiàn)在是四本賬全都拿出來(lái)，這是一個(gè)明顯的進(jìn)步。所以在完整性方面，我個(gè)人感到進(jìn)步真的不小，至少?gòu)奶岱ㄉ蟻?lái)進(jìn)步不小。在二審稿的基礎(chǔ)上，我又提了意見(jiàn)，我說(shuō)你這樣提很好，但是你這個(gè)提法不足以保證全部都在里面，實(shí)際上有很多還會(huì)在外面。我們這幾年也不斷地觀察，后來(lái)我們發(fā)現(xiàn)，四本賬之外還有一本賬，有一種收入叫做單位自收自支，它是納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)的，這部分收入，據(jù)我們了解，是根據(jù)財(cái)政部頒發(fā)的報(bào)表，它要求各個(gè)省都要填報(bào)表，我們才發(fā)現(xiàn)，除了四塊以外還有第五塊，為什么不包含進(jìn)去呢？

        另外，我們上次開(kāi)研討會(huì)，我印象非常深刻的是，張曙光教授說(shuō)，政府性基金我們國(guó)家有五百多項(xiàng)，有的學(xué)者還說(shuō)不只這些項(xiàng)。但是我們現(xiàn)在納入政府性基金的不到幾十項(xiàng)。換句話(huà)說(shuō)，還有很多基金不在這四本賬里面。又比如說(shuō)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，應(yīng)該體現(xiàn)國(guó)有資本掙到的錢(qián)以及它的使用情況，實(shí)際上納入這個(gè)預(yù)算的不到國(guó)企利潤(rùn)的百分之十，百分之九十以上的利潤(rùn)不在這四本賬里面。那么我就問(wèn)了，從收支的角度來(lái)看，這個(gè)預(yù)算不就還很不完整嗎？或者有人會(huì)回答，我們說(shuō)是政府的全部收入，那些收入不是政府的，而是單位的、機(jī)構(gòu)的、企業(yè)的。但問(wèn)題在于這些單位、這些機(jī)構(gòu)、這些企業(yè)都是政府的，所以法律上政府這個(gè)詞就變得很含糊了。換句話(huà)，只要收到的錢(qián)不是交給財(cái)政部，放在國(guó)庫(kù)里，而是放在政府所屬的單位、機(jī)構(gòu)或企業(yè)的賬上，在法律上就可以把它放在四本賬之外。這是法律的漏洞，這種意義上的完整實(shí)際上很不完整。我們盡管斬釘截鐵地說(shuō)了前面的法律條文，它如果想把那些錢(qián)放在賬外的話(huà)，法律上無(wú)法阻擋。換句話(huà)說(shuō)，法律沒(méi)有規(guī)定清楚。它說(shuō)法律說(shuō)得很清楚，這個(gè)錢(qián)不是政府的，這是企業(yè)的，這是單位的，是基金的，那你就無(wú)話(huà)可說(shuō)了。所以在這個(gè)問(wèn)題上面，我們感覺(jué)法律的嚴(yán)密性不夠，還留出了可操作空間，而且這種空間并不是憑空想象的，而是現(xiàn)實(shí)當(dāng)中就存在的。那么，法律上準(zhǔn)備怎么對(duì)待？是讓它繼續(xù)在賬外，還是把它納進(jìn)來(lái)？如果要納進(jìn)來(lái)的話(huà)，法律就得說(shuō)清楚，有關(guān)這個(gè)條款，我提出過(guò)修改意見(jiàn)，但是顯然在這方面，官方有自己的考慮。

預(yù)算法的修訂不僅僅是預(yù)算法的問(wèn)題

        韋森：這不僅僅是一個(gè)法律條文的問(wèn)題，其實(shí)是一個(gè)政府體制和國(guó)家制度安排的問(wèn)題。我們這個(gè)體制問(wèn)題主要是什么？就是財(cái)政部好像還不是我們國(guó)家的總賬房。許多政府部門(mén)花錢(qián)和財(cái)政支出，還不是財(cái)政部門(mén)能全部管得了的。我們政府的錢(qián)，不是來(lái)自一個(gè)地方，也不是從財(cái)政部一個(gè)口子出。比方說(shuō)社保金的預(yù)算，財(cái)政部實(shí)際上是沒(méi)權(quán)力對(duì)它做預(yù)算的。社保掌握那么多錢(qián)，四五萬(wàn)億元，財(cái)政部怎么對(duì)它做預(yù)算？我們不像美國(guó)。美國(guó)白宮下面的“管理與預(yù)算辦公室”（叫OMB——Office of Management and Budget）管著政府所有部門(mén)，也包括財(cái)政部。現(xiàn)在，我們的預(yù)算司是設(shè)在財(cái)政部下邊的，不可能有管著所有政府部門(mén)預(yù)算制定的權(quán)力。實(shí)際上，說(shuō)得直白一點(diǎn)，我們現(xiàn)在財(cái)政部的地位是很尷尬和憋屈的。財(cái)政部在我們的體制下實(shí)際上是被“兩面夾擊”，收稅的是稅務(wù)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)，但是批項(xiàng)目和牽涉到大部分財(cái)政支出的權(quán)力的卻主要不是財(cái)政部，而是發(fā)改委。監(jiān)督財(cái)政部門(mén)資金入出的后面還有央行的國(guó)庫(kù)局，所以“前后夾擊”。人們目前所說(shuō)的 “跑部錢(qián)進(jìn)”，主要不是跑財(cái)政部，錢(qián)就進(jìn)來(lái)了，而是“跑發(fā)改委錢(qián)進(jìn)”。

政府收入不在四本賬里

        朱為群：蔣老師剛剛提的政府收入不在四本賬里這個(gè)問(wèn)題，實(shí)際上在我們國(guó)家比較嚴(yán)重，因?yàn)槲覈?guó)廣泛存在著國(guó)有企業(yè)。還不單是國(guó)企——只要帶國(guó)字頭的單位都包括在內(nèi)，也就是說(shuō)，還有很多事業(yè)單位。國(guó)外是沒(méi)有事業(yè)單位這個(gè)名稱(chēng)的，他們就是NGO或者NPO。NGO和NPO的財(cái)務(wù)跟政府是獨(dú)立的，等于是自己運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)組織，相等于私營(yíng)體一樣。雖然它叫非營(yíng)利組織，其實(shí)跟政府資金往來(lái)是隔斷的。有的非盈利組織還公開(kāi)宣傳不要政府一分錢(qián)，因?yàn)樗淖谥季褪且獪p稅，所以不需要任何政府的資助，當(dāng)然也有一些NGO接受政府資助。再來(lái)說(shuō)企業(yè)的問(wèn)題。國(guó)外的國(guó)有企業(yè)很少，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)非常多。政府想收錢(qián)的時(shí)候，如果自己不方便收，就由它所屬的國(guó)有單位去收；政府想用錢(qián)的時(shí)候，如果自己不方便用，就可以由所屬的國(guó)有單位買(mǎi)單。這樣，政府的收支行為就規(guī)避了法律的限制，這個(gè)問(wèn)題在中國(guó)特別嚴(yán)重。如果不把國(guó)企和事業(yè)單位納入預(yù)算監(jiān)督范圍，實(shí)際上就是留了一個(gè)通道，而這個(gè)通道很難揭露出來(lái)，因?yàn)槠胀ɡ习傩諢o(wú)從了解這些實(shí)際情況。政府的財(cái)務(wù)報(bào)表里面也反映不出來(lái)，它是內(nèi)部進(jìn)行的，有時(shí)候只要打個(gè)招呼就好了。據(jù)我所知，這種情況應(yīng)該說(shuō)是比較普遍的。如果這個(gè)漏洞不堵上的話(huà)，是有很大問(wèn)題的。所以，這個(gè)問(wèn)題提出來(lái)具有較大的現(xiàn)實(shí)意義。

        蔣洪：但是就目前來(lái)說(shuō)，財(cái)政部實(shí)際上編報(bào)的也就是一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算。社?；痤A(yù)算實(shí)際上由社保部門(mén)在編制，國(guó)資部門(mén)負(fù)責(zé)編報(bào)國(guó)資。只要把這幾塊統(tǒng)起來(lái)，在向人大報(bào)告上面應(yīng)該是沒(méi)有問(wèn)題的，但是我們現(xiàn)在法律上面的空當(dāng)太大。我們之前跟上海市政協(xié)和有關(guān)部門(mén)會(huì)面，聽(tīng)到一些國(guó)資管理方面的情況，發(fā)現(xiàn)非常復(fù)雜。國(guó)資部門(mén)說(shuō)他們現(xiàn)在管的還不是所有的企業(yè)，他們有十幾個(gè)托管部門(mén)，換句話(huà)說(shuō)，這些托管部門(mén)有的是宣傳口的，有的是公安口的，有的又是什么什么投資的，都是別人管，他們管不著。他們現(xiàn)在交的錢(qián)僅僅是他們管的這一塊。所以可想而知國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算這個(gè)缺口有多大，有很多東西還不在他們管的范圍之內(nèi)。這里面如果要真正落實(shí)完整性，真的還要好好做一番工作。

中國(guó)模式與財(cái)政收入

        韋森：1978年的改革之后，我們是放開(kāi)了市場(chǎng)。但是如果說(shuō)有一個(gè)“中國(guó)模式”的話(huà)，最核心的一個(gè)特征是政府不但監(jiān)管市場(chǎng)，從市場(chǎng)中取得財(cái)政收入，而且經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)、參與市場(chǎng)，幾乎所有的國(guó)家部門(mén)下邊都有資產(chǎn)管理公司。人大這邊弄個(gè)什么培訓(xùn)中心，那邊弄個(gè)什么小公司，證監(jiān)會(huì)下邊也有資產(chǎn)公司，銀監(jiān)會(huì)下邊又有合作公司。財(cái)政部和央行下邊也都有，中金、匯金、中投等等，更不用說(shuō)其他部門(mén)了。

        還有一件事情，就是政府實(shí)際上是社會(huì)的最大和最龐雜的資產(chǎn)所有者。我們國(guó)有資產(chǎn)到底有多少？大家都不清楚。先不說(shuō)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)有多少資產(chǎn)，各地政府和各個(gè)政府職能機(jī)構(gòu)有多少資產(chǎn)，能說(shuō)清楚嗎？在過(guò)去市場(chǎng)化改革中，各級(jí)和各地政府機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)迅速膨脹起來(lái)，有些多得都不知道有多少了。比方一個(gè)人以前是某市某局的一個(gè)局長(zhǎng)，在位時(shí)提議建了一座樓。這座樓后來(lái)局里管不過(guò)來(lái)，給承包出去了，找個(gè)老表或者關(guān)系戶(hù)給承包了。但是這個(gè)局長(zhǎng)被提拔或調(diào)任到其他地方去了，幾經(jīng)換人換任，這個(gè)樓最初的所有權(quán)都被大家遺忘了，到底是誰(shuí)所有，就沒(méi)人知道了?，F(xiàn)在就全國(guó)來(lái)看，政府到底有多少資產(chǎn)，哪些是政府的資產(chǎn)，哪些資產(chǎn)還在產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的收益，哪些是個(gè)人或私人公司的收益？都不清楚了。去年，聽(tīng)說(shuō)安徽馬鞍山市政府搞了個(gè)創(chuàng)新，他們想了一個(gè)辦法，進(jìn)行政府所有資產(chǎn)盤(pán)查摸底。市政府先是下一個(gè)文件，讓各個(gè)局把所有的資產(chǎn)都如實(shí)報(bào)上來(lái)。舉一個(gè)例子，一棟樓是某個(gè)局蓋的，后來(lái)承包出去經(jīng)營(yíng)了，但仍是局里收益來(lái)源之一，或者盡管沒(méi)收益，但知道仍是政府所有的。如果這個(gè)局如實(shí)報(bào)上來(lái)，過(guò)去是誰(shuí)經(jīng)營(yíng)還是照舊經(jīng)營(yíng)，交不交管理費(fèi)那是另外一回事；如果你沒(méi)有如實(shí)上報(bào)，查出來(lái)是政府所有的，那么，對(duì)不起，那就是歸市政府管，不歸你們局管了。據(jù)說(shuō)這個(gè)摸底措施非常有效，一下子查出來(lái)許多政府所有的資產(chǎn)。在目前中國(guó)政府的大規(guī)模的反腐運(yùn)動(dòng)中，為什么不在全國(guó)對(duì)所有的政府資產(chǎn)摸一次底？這樣可以清理出許多政府的資產(chǎn)，堵住政府官員和親屬通過(guò)侵吞或占有國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行腐敗尋租的渠道和機(jī)會(huì)呀！各個(gè)部下邊在全國(guó)各地到底有多少各種資產(chǎn)，什么投資公司，什么培訓(xùn)中心、會(huì)所。這些獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)是用政府的財(cái)政的錢(qián)建的，但是收的錢(qián)是誰(shuí)的，怎么進(jìn)入預(yù)算？還有目前二十多萬(wàn)個(gè)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，在還沒(méi)有被清理掉之前，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)賺的利息，產(chǎn)生的收益，又是誰(shuí)的，怎么用的？改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)組織在創(chuàng)新，金融機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新，政府的機(jī)構(gòu)也在創(chuàng)新，政府參與和干預(yù)市場(chǎng)的辦法也在創(chuàng)新。這是空前的一個(gè)情況，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家像我們的政府這樣，不但監(jiān)管市場(chǎng)而且深深卷入市場(chǎng)運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)。這種格局，也給全口徑預(yù)算和新預(yù)算法的實(shí)施帶來(lái)了很大的問(wèn)題。這“全口徑預(yù)算”說(shuō)起來(lái)很簡(jiǎn)單，但具體實(shí)施起來(lái)，還有很多問(wèn)題。新預(yù)算法規(guī)定，所有政府的收入都應(yīng)該納入預(yù)算，但是政府的范圍在什么地方？政府財(cái)政全口徑收支的邊界又在哪里？如各種政府基金負(fù)債、盈利和資本增值，新的投資應(yīng)該不應(yīng)該管？這些具體問(wèn)題，都是很麻煩的。還有各級(jí)黨委和黨校的預(yù)算要不要管，軍隊(duì)和國(guó)家安全、維穩(wěn)的支出要不要在預(yù)算監(jiān)管之下？這些都是預(yù)算法具體實(shí)施的問(wèn)題。這是中國(guó)特色的過(guò)渡體制所留下來(lái)的遺產(chǎn)，也是我們的新《預(yù)算法》所不能承受之重。換句話(huà)說(shuō)，在我們中國(guó)的這個(gè)獨(dú)特體制下，預(yù)算法如何管，如何落實(shí)，如何實(shí)施？還有許多問(wèn)題。

        蔣洪：這個(gè)問(wèn)題我們?cè)诒本┯懻?，學(xué)術(shù)界也有不同的看法。照我的說(shuō)法，凡是屬于公的，凡是政府管的，全部納進(jìn)去，你的收入，你的支出，你的資產(chǎn)，你的負(fù)債全部包括。那么熊偉馬上提出問(wèn)題了，說(shuō)這不行吧，企業(yè)自主權(quán)怎么辦呢？你全部納入預(yù)算了，企業(yè)上市了會(huì)有各種各樣的問(wèn)題。我說(shuō)管理上有各種層面，最廣泛的公共預(yù)算管理的層面就是，你的情況要讓我知道，讓我了解。有的單位，你讓我知道就行了，你自己去做決策，比如說(shuō)企業(yè)，這個(gè)不妨礙的。有的單位，你還不能自己做決策，要我說(shuō)了算，要我給你定規(guī)矩，比如社保基金就是這樣。你怎么樣花錢(qián)，我要規(guī)矩幫你定好，具體使用就不再審批了。還有的單位，你每一筆都要我審，就像行政單位，這是要一個(gè)一個(gè)項(xiàng)目、一筆一筆地審。屬于公這一塊，一個(gè)最基本的管理層面，就是你必須向我報(bào)告，必須在我的監(jiān)督之下，當(dāng)時(shí)我是這么跟熊偉教授解釋的。我并沒(méi)有說(shuō)，所有的都要納入預(yù)算，然后你的一舉一動(dòng)都要我人大來(lái)審批，這個(gè)顯然做不到，這個(gè)在決策權(quán)上面我們可以有各種各樣的類(lèi)別來(lái)處理，但是在一個(gè)基本層面上必須納入公共監(jiān)管體系，要報(bào)告，你要讓我知道，這樣才能夠保證完整性。很可怕的一點(diǎn)就是，如果我們法律方面完整性不能堅(jiān)持住的話(huà)，漏洞太大了，它只要往那邊一挪，就可以避開(kāi)法律監(jiān)管，而你什么話(huà)都沒(méi)有了，因?yàn)檫@就是法律的規(guī)定。

哪些政府部門(mén)最在意預(yù)算法？

        蔣洪：所有花錢(qián)的部門(mén)都會(huì)在意預(yù)算法。關(guān)于公開(kāi)這個(gè)問(wèn)題，不同層次的人想法各有不同。我們現(xiàn)在進(jìn)行調(diào)查，有些感性認(rèn)識(shí)。對(duì)操作人員來(lái)說(shuō)，公開(kāi)不公開(kāi)沒(méi)什么大關(guān)系的，他需要考慮的只是領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，好不好公開(kāi)，得請(qǐng)示一下。上級(jí)如果說(shuō)好公開(kāi)，他馬上就公開(kāi)，所以我們的透明度有些省份跳躍性很大的，碰到一個(gè)開(kāi)明一點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)OK，馬上材料全部交出來(lái)了。當(dāng)然，對(duì)權(quán)力部門(mén)來(lái)說(shuō)，公開(kāi)了還是會(huì)受到制約的。這方面設(shè)身處地來(lái)想，公開(kāi)和不公開(kāi)，有時(shí)候?qū)σ粋€(gè)管理者來(lái)說(shuō)是雙刃劍。公開(kāi)也有公開(kāi)的好處，公開(kāi)了以后，很多矛盾、問(wèn)題就可能通過(guò)制度來(lái)解決。否則的話(huà)，這個(gè)人來(lái)一張條子，那個(gè)人來(lái)說(shuō)情，這怎么對(duì)付?。克?，管理者有時(shí)候也希望用一種公開(kāi)透明的方式來(lái)處理這些矛盾。但如果管理者試圖用權(quán)力來(lái)牟取個(gè)人利益的話(huà)，那公開(kāi)對(duì)他來(lái)講就是制造障礙了。在當(dāng)下中國(guó)的限制條件下，有的時(shí)候，管理者也需要利用制度的模糊性來(lái)獲取一些靈活性。拓寬自己的權(quán)限，不公開(kāi)是擴(kuò)大自己權(quán)力的一種辦法。目前的預(yù)算法，大部分實(shí)質(zhì)性條款實(shí)際上留存的空間都很大，比如說(shuō)公開(kāi)條款、完整性條款，目前都還沒(méi)有完善到成為社會(huì)制約政府的“法律武器”的程度。

        關(guān)于公開(kāi)的方式，我一直還是存有疑問(wèn)的。世界各國(guó)比較慣常的做法的是財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一公開(kāi)，廣州市財(cái)政局以前也是這樣做的。換句話(huà)說(shuō)，在財(cái)政部門(mén)的網(wǎng)站上面可以看到所有部門(mén)的預(yù)算。我們國(guó)家現(xiàn)在用法律的形式規(guī)定，涉及部門(mén)層面的話(huà)，財(cái)政部門(mén)就不負(fù)責(zé)公開(kāi)，那就要到各個(gè)部門(mén)去一個(gè)一個(gè)地了解，這就增加了很多麻煩。這條規(guī)定是2010年以后新出的，以前沒(méi)有這條規(guī)定。

        韋森：今年1月份我受廣州市人大常委會(huì)的邀請(qǐng)，去作了一次講演。他們說(shuō)，預(yù)算法的核心問(wèn)題不是預(yù)算公開(kāi)和透明，公開(kāi)是原則問(wèn)題，更主要的是預(yù)算實(shí)施的審查、監(jiān)督和制衡問(wèn)題。公開(kāi)對(duì)普通納稅人來(lái)講有什么意義呢？大多數(shù)納稅人平時(shí)為了賺錢(qián)忙得要死，交完該交的稅，其他根本就懶得管了。公開(kāi)的意義在于，有人感興趣可以去查。這只是現(xiàn)代民主政治的一個(gè)方面。另一個(gè)方面，也是更重要的方面，是有立法機(jī)關(guān)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)審查、來(lái)辯論、來(lái)制衡。目前像我們八個(gè)教授提出來(lái)的，也有不少學(xué)者在其他地方建議提出，要在有預(yù)算的地方均建立人大預(yù)算委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)審查、監(jiān)督和制衡政府預(yù)算。目前，在全國(guó)人大還做不到，地方人大也同樣做不到。于是，廣州市人大就想了一個(gè)蠻好的主意，他們把人大常委會(huì)委員分成若干個(gè)組，再把每一個(gè)局的預(yù)算實(shí)施和執(zhí)行情況都承包到這一組人大常委身上，專(zhuān)門(mén)審議和監(jiān)督他們所分管局的預(yù)算資金的運(yùn)用。另一組則分管另一個(gè)局的預(yù)算。廣州市人大常委會(huì)的一位副主任專(zhuān)門(mén)向我介紹了他們的改革試驗(yàn)，我覺(jué)得很有意義，這是實(shí)際進(jìn)行著的改革實(shí)驗(yàn)。如果能像我們八位教授向中央提交的建議那樣，以后在各級(jí)人大均設(shè)立專(zhuān)門(mén)的“預(yù)算委員會(huì)”，給這個(gè)機(jī)構(gòu)足夠的編制以及監(jiān)督和制衡政府財(cái)政預(yù)算資金出入的權(quán)力，那就不用像廣州市人大那樣來(lái)安排人大常委會(huì)委員“業(yè)余地”去監(jiān)督各局的預(yù)算資金的實(shí)際使用了，這會(huì)使我們國(guó)家的治理體系和國(guó)家制度向現(xiàn)代化前進(jìn)一大步。通過(guò)規(guī)范政府財(cái)政資金的收支來(lái)源和渠道，從制度上也堵死了一些官員腐敗尋租的可能。

        對(duì)各級(jí)人大代表來(lái)說(shuō)，他們本來(lái)就是要保衛(wèi)他們所代表的人民的利益。從人類(lèi)社會(huì)近代史來(lái)看，議會(huì)之所以出現(xiàn)，就是為了看管好納稅人的錢(qián)袋子。西方的議會(huì)吵來(lái)吵去，百分之六十以上的時(shí)間都是在吵錢(qián)的問(wèn)題。現(xiàn)在我們的人大的職能還沒(méi)有發(fā)展到這個(gè)程度。廣州市人大進(jìn)行了制度創(chuàng)新，人大代表分組承包監(jiān)管各個(gè)局來(lái)進(jìn)行預(yù)算審查。這里面可能會(huì)有人過(guò)來(lái)送禮、打招呼、說(shuō)好話(huà)，這是另一回事。但是有了這個(gè)制度，至少就可以保證有人來(lái)監(jiān)督和審查政府部門(mén)如何花納稅人的錢(qián)了。這至少也是一個(gè)進(jìn)步。

        朱為群：人大代表的構(gòu)成結(jié)構(gòu)，首先是保證黨政人員，然后是企業(yè)界的，接著是各個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)，企業(yè)界在這里并不是很多，普通職工和農(nóng)民的代表特別少。

        剛才談的是第二十二條。其實(shí)第二十條是比較好的、可以體現(xiàn)民眾參與預(yù)算的一個(gè)環(huán)節(jié)，因?yàn)樗浅醪綄彶?。初步審查的時(shí)候有民眾的加入，我注意到這是新增加的，內(nèi)容很多。我看了一下，有這樣幾個(gè)層次，一個(gè)是全國(guó)層次，有財(cái)經(jīng)委；省級(jí)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，沒(méi)說(shuō)是什么專(zhuān)門(mén)委員會(huì)；社區(qū)的地市級(jí)以上政府，叫有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)；可是到了縣級(jí)政府，就沒(méi)有這個(gè)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，直接就奔縣人大常委去了，而且后面還有一句話(huà)說(shuō)，自治州以上各級(jí)人大也就是地市級(jí)以上的人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)在討論預(yù)算的時(shí)候，應(yīng)該邀請(qǐng)本級(jí)人大代表參加。這多少還有一點(diǎn)參與，但是縣一級(jí)這個(gè)層次，人大代表是完全沒(méi)有任何參與的，也就是說(shuō)，常委會(huì)定了就定了。縣人大為什么不可以被邀請(qǐng)來(lái)討論？我覺(jué)得沒(méi)有必要這樣限制縣一級(jí)的人大。

值得參考的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)

        韋森：參考美國(guó)的國(guó)家制度演變史和預(yù)算制度史來(lái)看，這次預(yù)算法的修改，若能配套人大功能制度的改革，當(dāng)然是個(gè)最好的時(shí)機(jī)。如果看美國(guó)歷史，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在美國(guó)進(jìn)步運(yùn)動(dòng)之前，美國(guó)政府官員腐敗得一塌糊涂。尤其是在美國(guó)進(jìn)步時(shí)代初期，美國(guó)經(jīng)歷了嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩與政治腐敗。金錢(qián)操縱政治，“政府多次被人利用來(lái)牟取私利”，政治腐敗使美國(guó)的州和地方的代議制徒有虛名，民主制度被嚴(yán)重扭曲。像州和地方政府一樣，到進(jìn)步時(shí)代，美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政管理也是非常不規(guī)范和十分混亂的，既沒(méi)有正式的預(yù)算制度，也沒(méi)有國(guó)會(huì)的規(guī)范的監(jiān)督和制衡機(jī)構(gòu)，財(cái)政收入與財(cái)政支出也非常不協(xié)調(diào)。在1921年制定和頒布了《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》之后，聯(lián)邦政府的預(yù)算也開(kāi)始規(guī)范起來(lái)，政府官員的腐敗案件開(kāi)始大幅度減少。到了羅斯福新政之后，尤其是在1946年制定了《聯(lián)邦行政程序法》（APA），政府官員腐敗問(wèn)題得到了進(jìn)一步的控制。到美國(guó)國(guó)會(huì)1976年通過(guò)了《陽(yáng)光下的政府法》，美國(guó)政府官員的貪腐才最終得到控制。從美國(guó)預(yù)算管理制度史和美國(guó)反貪歷史來(lái)看，美國(guó)逐步建立起規(guī)范的對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督和制衡制度，與美國(guó)政府反腐機(jī)制的完善，是同步進(jìn)行和同時(shí)發(fā)生的，并且都是在美國(guó)建國(guó)一百多年之后的事情。由此看來(lái)，我們國(guó)家今天起步還不算晚。我們的共和國(guó)到目前也才有六十多年的歷史，現(xiàn)在還是建設(shè)國(guó)家預(yù)算管理制度的一個(gè)時(shí)機(jī)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于是否把政府預(yù)算的監(jiān)督和制衡制度的建設(shè)列入整個(gè)改革和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的改革日程。

        從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，實(shí)際上預(yù)算法的修訂是要伴隨著專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)聯(lián)系在一起。現(xiàn)在，我們還僅僅只是修法而已。我以前也和別人講過(guò)，現(xiàn)在，我們只是把預(yù)算制度的籠子造起來(lái)了，但是實(shí)際上沒(méi)有看籠子的人，或者說(shuō)沒(méi)有足夠的專(zhuān)門(mén)看管制度的籠子的人和機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在，或者通過(guò)人大組織法把現(xiàn)在預(yù)工委改成真正功能化和常設(shè)的預(yù)算委員會(huì)，就可以落實(shí)人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督了。中共十八大報(bào)告中關(guān)于政治體制改革提的一條設(shè)想是：“支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力?！訌?qiáng)對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。”目前看來(lái)，還需要努力，還只能是個(gè)遙遠(yuǎn)的理想和長(zhǎng)期的改革目標(biāo)，就此而論，預(yù)算民主現(xiàn)在真的還只是停留在理念層面上。新的預(yù)算法盡管在目前的階段上已經(jīng)修得很好了，但仍然還主要是理念性的和階段性的進(jìn)步，將來(lái)總有一天還要修改。

預(yù)算編制必須是鐵籠子

        蔣洪：這次預(yù)算法修訂當(dāng)中也有預(yù)算編制的有關(guān)條款。預(yù)算編制的意義是非常大的，編得越細(xì)，用錢(qián)的規(guī)定就越明確，如果粗的話(huà)，那就是只給個(gè)大數(shù)字，用錢(qián)的人很大程度上可以自作主張。原來(lái)沒(méi)有規(guī)定細(xì)化到什么程度，二審稿明確提出細(xì)化，功能分類(lèi)至少編制到款。三審稿在二審稿的基礎(chǔ)上又進(jìn)步了，提出功能分類(lèi)編制到項(xiàng)。二審稿沒(méi)提經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，三審稿也提了，說(shuō)經(jīng)濟(jì)分類(lèi)基本支出應(yīng)該編制到款，進(jìn)步還是蠻明顯的。

        但是三審稿又留出了一個(gè)很大的空當(dāng)，如果不是行內(nèi)的人還不太容易發(fā)現(xiàn)，這句話(huà)本身就是非常內(nèi)行的人寫(xiě)的：基本支出應(yīng)當(dāng)編制到款?；局С鍪鞘裁锤拍?？也就是每個(gè)單位用錢(qián)的比較固定、沒(méi)有什么調(diào)節(jié)余地的部分，是根據(jù)基本的定額、定員、開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)算出來(lái)的——這部分本來(lái)就是死的?；局С鲈诳倲?shù)中占的比率是三分之一。三分之二項(xiàng)目支出的錢(qián)怎么用，在預(yù)算當(dāng)中沒(méi)有明確規(guī)定。實(shí)際上也就是說(shuō)，三分之二的錢(qián)，人大無(wú)法審查?，F(xiàn)在項(xiàng)目支出越來(lái)越大。本來(lái)基本支出蠻大的，保持基本運(yùn)轉(zhuǎn)就可以了，現(xiàn)在錢(qián)越來(lái)越多了，就可以上五花八門(mén)的項(xiàng)目了。用錢(qián)的彈性太大。

        行政長(zhǎng)官是要有一定的自主說(shuō)話(huà)的權(quán)利，但是范圍有限?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，省長(zhǎng)有一大筆行政支出，省長(zhǎng)有了縣長(zhǎng)也要有，每一個(gè)分管的行政長(zhǎng)官都要有。這種情況很容易出問(wèn)題。我提了建議，但是沒(méi)有被采納。

        當(dāng)然，體制是有問(wèn)題的，現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)一句話(huà)就是一個(gè)項(xiàng)目了。但預(yù)算法要改變的正是這個(gè)情況。如果這個(gè)情況不改的話(huà)，預(yù)算法還有什么用？決算的編制不能代替預(yù)算的編制，否則的話(huà)，用錢(qián)就沒(méi)有約束。這方面留出的彈性我覺(jué)得太大。要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，制度必須是鐵的，不能只是個(gè)橡皮籠子。

人大預(yù)工委的制度設(shè)計(jì)

        韋森：不光是廣州，還有江西、黑龍江、福建、山東、河南、湖北等省，許多省的人大代表、人大常委，尤其是人大預(yù)工委的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上都在推動(dòng)我們國(guó)家的稅收法定和預(yù)算法定的建設(shè)。2013年7月份，中山大學(xué)的馬駿教授、天津財(cái)經(jīng)大學(xué)的李煒光教授還有中央財(cái)大和其他高校的財(cái)政學(xué)教授在江西南昌與江西和其他幾個(gè)省的人大預(yù)工委主任開(kāi)了一個(gè)理論討論會(huì)。在那個(gè)會(huì)上我們才知道，許多省市的人大預(yù)工委的領(lǐng)導(dǎo)同志都在實(shí)際推動(dòng)預(yù)算監(jiān)督制度的改革，他們對(duì)稅收法定和預(yù)算法定的理念和追求，比我們這些學(xué)者還先進(jìn)，且都是在扎扎實(shí)實(shí)地實(shí)驗(yàn)、一步步實(shí)打?qū)嵉赝七M(jìn)。開(kāi)過(guò)那次會(huì)后，我們這些學(xué)者就更加有信心了。與會(huì)的人都是各地人大預(yù)工委的主任，他們不只是講理念，而是講他們已經(jīng)做了什么和計(jì)劃下一步做什么。特別是黑龍江的人大預(yù)工委的領(lǐng)導(dǎo)和同志，他們多年來(lái)比較主動(dòng)推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督，并且他們清楚地知道他們通過(guò)預(yù)算監(jiān)督在推動(dòng)中國(guó)社會(huì)的進(jìn)步。故自他們成立預(yù)工委之后，每一次開(kāi)會(huì)他們都做了記錄，用精裝的本子裝訂起來(lái)，就像《聯(lián)邦黨人文集》一樣。這一次開(kāi)會(huì)推進(jìn)什么問(wèn)題，下一次開(kāi)會(huì)在預(yù)算監(jiān)督方面做了什么，都有記錄。我看了他們裝訂成幾十卷的回憶和實(shí)施流程記錄，真的讓人很感動(dòng)。大家的刻板印象都認(rèn)為人大是花瓶，現(xiàn)實(shí)其實(shí)不是這樣。許多人大代表和人大的領(lǐng)導(dǎo)同志都在實(shí)實(shí)在在地推進(jìn)我們的稅收法定和預(yù)算法定的制度建設(shè)。

        （實(shí)習(xí)生嚴(yán)奕對(duì)此次訪(fǎng)談亦有貢獻(xiàn)，謹(jǐn)此致謝。）     

        說(shuō)明：本文為精選版，全文參見(jiàn)2014年11月9日《東方早報(bào)·上海書(shū)評(píng)》。澎湃新聞經(jīng)授權(quán)轉(zhuǎn)載。