經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，使中國大陸日漸出現(xiàn)一個引人注意的現(xiàn)象：一些事實上已經(jīng)成為中小城市的地方，其行政名稱仍然是“某某鎮(zhèn)”。

        比如浙江溫州蒼南縣的龍港鎮(zhèn)，截至去年，該鎮(zhèn)有189條街道、43.7萬人口，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)185.6億元，財政總收入18.8億元。又如江蘇昆山的張浦鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)總面積109平方公里，有3000多家企業(yè)、20萬人口，2012年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值166.5億元，地方一般性預(yù)算收入12.7億元。

        但不短的時間以來，這些“鎮(zhèn)”“小馬拉大車”的問題日益尖銳，即區(qū)劃等級與鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不匹配，嚴(yán)重制約了資源的流動與配置，同時造成相應(yīng)的財權(quán)、公共服務(wù)能力、管理機(jī)構(gòu)等不匹配。

        以龍港鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域管理人員為例，龍港鎮(zhèn)行政編制為238人，事業(yè)編制為286人，而同等人口規(guī)模的縣和縣級市，光行政人員就需要1500-2500人。2010年，30多萬人口的龍港僅有一個20多人的派出所，而由于派出所沒有執(zhí)法權(quán)，要抓一個犯罪嫌疑人，還要到縣公安局去辦理手續(xù)。

        又如江蘇蘇州下轄的盛澤鎮(zhèn)，2006年時，常住人口30萬左右，鎮(zhèn)內(nèi)轎車近萬輛，大型車輛486輛，摩托車超過3.6萬輛，但僅有交警25人，協(xié)警62人，根本滿足不了日常管理與服務(wù)需要。

        不僅如此，由于“鎮(zhèn)”一級的中小城市缺乏相應(yīng)的財政權(quán)，一些公共服務(wù)無法提供，公共設(shè)施建設(shè)緩慢，很多企業(yè)將研發(fā)中心和銷售中心外遷至大城市，甚至整體搬遷，使這些鎮(zhèn)失去進(jìn)一步發(fā)展的機(jī)會。

        將已經(jīng)發(fā)育為中小城市的“鎮(zhèn)”升格為“市”，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶動行政區(qū)劃體制變革的內(nèi)在要求。

        事實上，從1986年以來，相關(guān)的“鎮(zhèn)改市”政策，已經(jīng)出臺多次。1986年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的民政部報告明確提出：非農(nóng)業(yè)人口6萬以上，年國民生產(chǎn)總值2億元以上，已成為該地經(jīng)濟(jì)中心的鎮(zhèn)，可以設(shè)置市的建制；特殊情況下，雖然非農(nóng)業(yè)人口不足6萬、年國民生產(chǎn)總值不足2億元，如確有必要，也可設(shè)置市的建制。2001年，第十個五年計劃城鎮(zhèn)化發(fā)展重點專項規(guī)劃中也提出“大鎮(zhèn)設(shè)市”的構(gòu)想。2004年，發(fā)改委《十一五時期我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略》進(jìn)一步指出：“作為城市擴(kuò)張的一個重要環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改市、縣改市(區(qū))的改制升格是一個必不可少的步驟?！?/p>

        但從實踐來看，除福建石獅鎮(zhèn)成功“鎮(zhèn)改市”外，絕大部分超級大鎮(zhèn)仍然被限制在鎮(zhèn)的區(qū)劃等級與框架內(nèi)。問題出在哪里？

        問題在于，無論是將改市后的鎮(zhèn)從原來的縣域中分離出去，切塊設(shè)市，還是采用縣下轄市，在現(xiàn)有框架下，均陷入困境。

        如果實行“切塊設(shè)市”，那么必定削弱所在縣的經(jīng)濟(jì)實力。而且切塊設(shè)市后，邊界如何劃定？畫得過小，必定影響該市今后的發(fā)展；劃得過大，則過分削弱所在縣。專家也指出，自秦以來，中國行政區(qū)劃經(jīng)歷了多次改革，但縣的變動不大，是中國最穩(wěn)定的政區(qū)。若將縣轄經(jīng)濟(jì)大鎮(zhèn)改設(shè)為市，必然會使縣受到重創(chuàng)，不符合歷史規(guī)律。

        如果實行縣下轄市，縣和市之間的在財權(quán)劃分、行政級別上的矛盾如何協(xié)調(diào)？并且實行縣下轄市，將使行政層級更多，并不符合減少行政層級的改革方向。

        此外，從管理權(quán)限上來講，“鎮(zhèn)”的設(shè)立和撤銷，權(quán)限在省級政府，而“市”的設(shè)立和撤銷，權(quán)限在國務(wù)院。法律難題沒有解決之前，對一個決心依法行政的政府來說，是不能貿(mào)然行動的。而“鎮(zhèn)改市”之后行政人員可能急劇膨脹，也是主張者的擔(dān)憂之一。

        “鎮(zhèn)改市”肯定是人心所向，大勢所趨，是新型城鎮(zhèn)化之必由之路，但是對這一難題所帶來的羈絆，則必須有充分的估計。10月14日，有報道稱，國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點名單已經(jīng)揭曉，首批“鎮(zhèn)改市”的試點名單只有兩個，其中就有溫州的龍港鎮(zhèn)。據(jù)悉，鎮(zhèn)級（市）試點的目標(biāo)是到2017年要形成制度和體系，在全國推廣。如果龍港鎮(zhèn)等地能夠破解這一難題，則功莫大焉。