公元2014年7月30日，國(guó)務(wù)院公開發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（下文簡(jiǎn)稱《意見》），宣布取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口。困擾了中國(guó)半個(gè)多世紀(jì)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，就此壽終正寢。

        消息一出，在街頭巷尾引起熱議。無他，事關(guān)13.5億人每天的日出而作，日落而息，沒有小事情的。和前一天的另一重要消息，即中共中央決定對(duì)周永康立案審查相比，戶籍改革看起來沒有那么戲劇化，但同樣會(huì)深刻影響中國(guó)未來的社會(huì)生態(tài)，影響這個(gè)國(guó)家的未來走向。

        概括起來，這次的戶籍改革《意見》中，最重要的是如下四條：

        （一）取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口；

        （二）非居民實(shí)行居住證制度，以居住證為載體提供基本公共服務(wù)，擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面，居住證是非居民向居民過渡的中間工具；

        （三）落戶政策上，全面放開小城鎮(zhèn)落戶，有序放開中等城市落戶，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模；

        （四）推進(jìn)農(nóng)村土地的確權(quán)、流轉(zhuǎn)，探索農(nóng)村集體收益的分配方式，保護(hù)農(nóng)民“三權(quán)”，現(xiàn)階段不得以放棄“三權(quán)”為農(nóng)民進(jìn)城落戶條件。

        第一條取消了名義上的城鄉(xiāng)戶口差別，貼在人們身上的“身份”標(biāo)簽，就此成了歷史，這是個(gè)巨大的進(jìn)步。第二條也很重要，因?yàn)楣蠢粘隽艘粭l實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口實(shí)質(zhì)上統(tǒng)一的可行的路徑。戶籍不僅是一個(gè)標(biāo)簽，更代表著居民在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等各方面公共服務(wù)上的巨大差別。公共服務(wù)均等了，才是實(shí)質(zhì)上的公平。

        第三、四條則是點(diǎn)出了這次戶籍改革思路中的兩大要點(diǎn)，也是戶改的兩大難點(diǎn)。其一，是因地制宜、穩(wěn)妥推進(jìn)，區(qū)別對(duì)待大中小城市。其二，是切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，防止個(gè)別地方強(qiáng)迫農(nóng)民以放棄“三權(quán)”（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)）為進(jìn)城落戶條件，導(dǎo)致社會(huì)不安定，并探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、集體收益分配的合理、有效形式，以此潤(rùn)滑、促進(jìn)戶籍改革。篇幅所限，本文討論前兩點(diǎn)，后兩點(diǎn)另文討論。

漫長(zhǎng)的56年

        說起這戶籍制度，乃是億萬(wàn)農(nóng)民的心酸事。想當(dāng)初，農(nóng)民拿著鐮刀鋤頭跟共產(chǎn)黨鬧革命，上不了戰(zhàn)場(chǎng)的，扛著扁擔(dān)、推著獨(dú)輪車支援前線。共產(chǎn)黨也不含糊，1949年解放，緊接著就土改，把地分給農(nóng)民，兌現(xiàn)了革命承諾。四億農(nóng)民說：這次跟對(duì)人了，就像姑娘嫁對(duì)了人，以后有好日子過了。

        農(nóng)民不僅分了地，還可以進(jìn)城謀生。1954年開國(guó)立憲，第90條明文規(guī)定公民有“遷徙的自由”，也就是說大家可以在全中國(guó)跑了，不用再領(lǐng)“良民證”了。憲法乃立國(guó)根本大法，白紙黑字這么寫著，帶頭大哥太夠意思了。

        據(jù)考，1954-56年全國(guó)全國(guó)遷移人口達(dá)7700萬(wàn)，包括大量農(nóng)民進(jìn)城。為啥這么多人往城里跑？無他，人往高處走。具體說，農(nóng)村有很長(zhǎng)時(shí)間的農(nóng)閑，城里有工作機(jī)會(huì)，日子也會(huì)好一點(diǎn)，這樣正好一拍即合。何況，城里日子可能不止好一點(diǎn)，而是好很多。倘若看看后來的城鄉(xiāng)差距，這一點(diǎn)會(huì)很清楚。

        7700萬(wàn)的人口遷移規(guī)模，值得大書特書，名副其實(shí)是建國(guó)以來的第一次農(nóng)民工浪潮，甚至在當(dāng)時(shí)歷史上也是最大的一次。要知道，1954年全國(guó)人口才6億，其中至少六、七千萬(wàn)是1949年以來的新生兒，城里人和軍人再去掉5000萬(wàn)的話，5歲以上的農(nóng)村人口也就不到5億，青壯年勞動(dòng)力就更少。也就是說，不到6個(gè)人里面就有一個(gè)人進(jìn)城。按規(guī)模，近8000萬(wàn)的遷移人口很大概是前無古人的。按在所有農(nóng)民中的比例，這和現(xiàn)在2億多農(nóng)民工進(jìn)城有得一拼。

        全國(guó)人口這么流動(dòng)，各方面的壓力肯定有的。就業(yè)怎么安排？工廠能一下子招這么多人嘛？找不到工作的會(huì)不會(huì)街頭流浪？會(huì)不會(huì)造成治安問題？城市交通夠用嗎？電力、自來水供得上嗎？糧食夠吃嗎？農(nóng)民進(jìn)城了，農(nóng)村的地誰(shuí)來種？會(huì)不會(huì)誤了農(nóng)時(shí)？

        那時(shí)候，雖然也有一些“城里人”，但其實(shí)脫離“泥腿子”也都沒幾天。全國(guó)從上到下，其實(shí)大都是農(nóng)民，對(duì)于工業(yè)生產(chǎn)、城市管理這些新生事物，都是兩眼一抹黑，誰(shuí)也不懂的?？蜌庖稽c(diǎn)，是在摸索中前進(jìn)。樸素的經(jīng)驗(yàn)，是“手里有糧，心里不慌”，不能“誤了農(nóng)時(shí)”。

        怪不得，限制人口遷移的政策馬上就來了，而且一來就是一大堆，直到城鄉(xiāng)戶籍壁壘高高豎起。翻查資料的話，從1955-57年，政府先后發(fā)布多個(gè)文件，內(nèi)容包括“建立經(jīng)常戶口登記制度”、“防止農(nóng)民盲目流入城市”、“制止農(nóng)村人口外流”，實(shí)際上就是限制農(nóng)民進(jìn)城。1958年1月9日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，規(guī)定農(nóng)民進(jìn)城，必須持有城市招工的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明。這樣，戶籍壁壘實(shí)際上制度化、可操作化了。到了1961年，國(guó)家動(dòng)員2000萬(wàn)城里人回鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)壁壘實(shí)際上已經(jīng)高高筑起了。等到1975年修憲，“遷徙自由”被正式拿下，自然也就波瀾不驚了。

        仔細(xì)再翻歷史資料的話，其實(shí)限制農(nóng)村人口進(jìn)城的公開政策從1952年就開始出了。那時(shí)，隨著我國(guó)進(jìn)入大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)階段，城市就業(yè)機(jī)會(huì)增加，農(nóng)閑時(shí)大量農(nóng)民涌入城市與工礦區(qū)。于是，各地勞動(dòng)部門告急，這么多人來了怎么辦？限制農(nóng)民進(jìn)城的政策就應(yīng)運(yùn)而出了。當(dāng)時(shí)的提法，是“勸止農(nóng)民盲目流入城市”?！懊ち鳌币辉~，由此而來。可以推斷的是，在1958年以前，這些政策的態(tài)度應(yīng)該不是“禁止”，而是“說服”，“限制”，執(zhí)行上是有彈性的，否則不能解釋1955-57年間大規(guī)模的人口遷移。

        歷史回頭看，城鄉(xiāng)戶籍分割的確立，從1954年9月立憲到1958年1月戶口登記條例出臺(tái)，也就不到4年的時(shí)間。從1952年計(jì)算，也就用了6年。可是打破這一分割，卻用了漫長(zhǎng)的56年。

        這不奇怪。一種制度一旦建立，就會(huì)有持續(xù)存在的慣性，改起來很難的。正因?yàn)槿绱?，這次的戶籍改革才值得大書特書。改革開放以來，我們先后經(jīng)歷了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起”，“自帶口糧進(jìn)城”，和1990年代代以來的億萬(wàn)農(nóng)民工進(jìn)城。這幾件事情，都是改變中國(guó)經(jīng)濟(jì)版圖的大事。換一個(gè)角度看，這些都是巨大的經(jīng)濟(jì)力量對(duì)戶籍藩籬的沖擊?？墒侵钡浇裉?，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度一直存在，城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)方面的待遇顯著不同，勞動(dòng)力的流動(dòng)也一直不太順暢。

        這次的國(guó)務(wù)院文件，標(biāo)志著戶籍改革正式破冰。至少，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的“身份之別”是取消了。這“名義”上的平等，本身就是個(gè)了不起的成就。下一步的任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)戶籍承載的基本公共服務(wù)的均等化。

 城鄉(xiāng)“福利”差別巨大

        戶籍不僅是給人貼了一個(gè)標(biāo)簽，還承載著很多實(shí)際利益。城鄉(xiāng)居民的“福利”，即公共服務(wù)，是相差很多的。實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的平等，要求實(shí)現(xiàn)這些公共服務(wù)的均等化。

        舉例來說。城鄉(xiāng)小孩得到的教育機(jī)會(huì)，是很不公平的。中國(guó)人向來重視孩子的教育，再窮也不想窮了孩子?？墒?，倘若身在農(nóng)村，有錢也不一定能受到好的教育的，因?yàn)楹玫膶W(xué)校、好的老師都在城里。農(nóng)村小孩要想到城里學(xué)校念書，那是很難的，因?yàn)槌抢飳W(xué)校入學(xué)要看“戶口”、“學(xué)區(qū)”，戶口不在本地的不予入學(xué)?，F(xiàn)實(shí)中辦法不是沒有，口子肯定是要開的，要不然學(xué)校怎么創(chuàng)收？但是要花好多錢，擇校費(fèi)動(dòng)輒好幾萬(wàn)，還算是少的。即便如此，還是好多人排著隊(duì)交錢。諸如“擇校費(fèi)”之類的巨額開銷，都是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差別的一部分。

        這些年漢語(yǔ)里有一個(gè)新詞匯，叫“隨遷子女”，指的是進(jìn)城農(nóng)民工的孩子。農(nóng)民工將近三億，隨遷子女一千多萬(wàn)，比很多國(guó)家的人口總數(shù)還多，這些孩子也是要上學(xué)的。可是，隨遷子女的入學(xué)，一直是個(gè)問題，一般較好的學(xué)校是不接收這些孩子的，隨遷子女只能就讀一般的學(xué)校，而且往往是專門的農(nóng)民工子女學(xué)校。這些學(xué)校的質(zhì)量，筆者不好評(píng)價(jià)。畢竟，有“農(nóng)民工子女學(xué)?！保绕饹]有，已經(jīng)是一個(gè)很大的進(jìn)步了。但是，這些孩子在中考、高考的時(shí)候，遇到各種障礙，卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。

        修習(xí)過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論的人，以及有足夠的生活常識(shí)的人，都會(huì)知道，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)富創(chuàng)造，終究都是要靠人的。這么多孩子不能得到良好的教育，是這個(gè)國(guó)家對(duì)自己的最重要資源的最大浪費(fèi)?，F(xiàn)在人們都在談未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，擔(dān)心經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后勁不足。其實(shí)答案很簡(jiǎn)單，想要未來的增長(zhǎng)，先要為之積累能量，而教育是其中最基礎(chǔ)、最重要的，甚至沒有之一。

        教育機(jī)會(huì)的不均等，在高考上表現(xiàn)得尤其明顯。我國(guó)的高校，集中分布在北京、上海、天津三個(gè)特大城市，重點(diǎn)高校尤其如此?，F(xiàn)行高考制度下，隨遷子女需要回到戶籍地高考，由于各省考卷不同，相當(dāng)于要重新學(xué)一次，真是令人無語(yǔ)。而且，高考錄取分?jǐn)?shù)線也是按省劃的，差異很大。筆者無意于介入高考分?jǐn)?shù)是否能完全衡量考生“綜合素質(zhì)”這樣的紛爭(zhēng)，問題是，既然是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，事關(guān)億萬(wàn)人的標(biāo)準(zhǔn)，就要講究一個(gè)公平。這赤裸裸的不公平，怎么向世人交代？除非臉皮夠厚，根本就不想交待。

        戶籍背后的公共服務(wù)的差異，不僅表現(xiàn)在教育上，還表現(xiàn)在養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、住房等各個(gè)方面。比如說，北京等地的住房和小汽車限購(gòu)政策，購(gòu)房和購(gòu)車的前提是本市戶口，就相當(dāng)于給本地市民一個(gè)很大的補(bǔ)貼?？紤]到房子在大城市動(dòng)輒幾百萬(wàn)，這可是一筆不菲的補(bǔ)貼。先限購(gòu)再放開，擺明了是要讓本地人發(fā)一筆？再比如說，城市居民可以申請(qǐng)保障房、廉租房，可是農(nóng)民工就不可以。實(shí)際上，農(nóng)民工的收入更低，住房條件更差，更需要保障。其他的在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面的基本保障，城鄉(xiāng)居民也有顯著差距，人們都已經(jīng)習(xí)以為常了。

        根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的2103年《城市藍(lán)皮書》的測(cè)算，我國(guó)東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬(wàn)元、10.4萬(wàn)元和10.6萬(wàn)元，全國(guó)平均為13.1萬(wàn)。這個(gè)“人均公共成本”，其實(shí)是目前城市居民已經(jīng)享有的公共服務(wù)的一個(gè)測(cè)算，也就是城鄉(xiāng)公共服務(wù)差別的一個(gè)測(cè)算。不過，這個(gè)13.1萬(wàn)絕不城鄉(xiāng)戶口價(jià)值差異的一個(gè)測(cè)度，連下限都算不上。戶籍制度剝奪農(nóng)民在城市里安居樂業(yè)，謀求長(zhǎng)期發(fā)展的機(jī)會(huì)，這個(gè)機(jī)會(huì)成本并沒有被算進(jìn)去。因?yàn)槭杖胧且贿B串的事件，這個(gè)機(jī)會(huì)成本其實(shí)是很高的。這13.1萬(wàn)，應(yīng)該是城鄉(xiāng)戶籍價(jià)值差異的一個(gè)大大的低估。

有檔次之差，無身份之別

        關(guān)鍵是怎么辦？放開戶籍，就意味著要讓以前的農(nóng)村人口享有城市戶籍?dāng)y帶的這些好處。而這里每一項(xiàng)，都是要花錢的，而且是很多錢。這錢從哪里來？一下子拿得出來嗎,1994年以來，地方財(cái)政本來就緊張，中央財(cái)政又不管，怎么辦？這些都是戶籍改革中的合理?yè)?dān)憂，戶籍改革也因此遲遲不動(dòng)。畢竟，做事要花錢，花錢要算賬，不能過于理想主義。

        這次的文件，透露出一個(gè)重要的思路，就是把問題分解開：誰(shuí)說服務(wù)不均等，就不能推進(jìn)戶籍改革？一定要等到服務(wù)均等了，才能推進(jìn)戶改嗎？先把城鄉(xiāng)的標(biāo)簽撕掉，再逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等行不行？這個(gè)新的思路，繞開了此前多年一直困擾戶籍改革的一個(gè)枷鎖。

        現(xiàn)實(shí)中，城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等，已經(jīng)成為阻礙戶籍改革的一個(gè)重要障礙。是先有戶籍改革這個(gè)雞，還是先有“服務(wù)均等”這個(gè)蛋？爭(zhēng)論不清，于是就拖著不動(dòng)，實(shí)際上是拖延改革。這次的回答是，先養(yǎng)雞，不要求馬上有蛋。有了雞，以后慢慢總會(huì)下蛋。

        具體而言，這次的國(guó)務(wù)院文件，提出實(shí)施“居住證”制度，非居民可以申請(qǐng)居住證，以居住證為基礎(chǔ)，積累條件申請(qǐng)常住戶口（也就是落戶）。落戶以前的基本公共服務(wù)，包括就業(yè)、教育、醫(yī)療、計(jì)劃生育、文化服務(wù)、證照辦理、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等，以居住證為載體進(jìn)行管理。文件進(jìn)一步規(guī)定：“各地要積極創(chuàng)造條件，不斷擴(kuò)大向居住證持有人提供公共服務(wù)的范圍?！敝链?，戶改終于實(shí)質(zhì)性破冰。

        行文至此，筆者不禁想加一句題外話。我國(guó)改革開放的一條基本經(jīng)驗(yàn)，是“摸著石頭過河”。摸石頭過河的要點(diǎn)，是要去“摸”。河里有石頭，不去摸，是不知道在哪里的。這句話的另一個(gè)表達(dá)，就是要從基層的社會(huì)實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從行得通的做法中提取政策元素。

        “有檔次之差、無身份之別”的經(jīng)驗(yàn)，在成都早就發(fā)生了。早在2010年11月，成都就宣布實(shí)行戶籍登記地與實(shí)際居住地一致的政策，不再區(qū)分城市和農(nóng)村戶口，而是只有“成都戶口”。不僅如此，成都還在市、縣兩級(jí)財(cái)政設(shè)立耕地保護(hù)基金，90%的資金用于支付農(nóng)民的基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，為農(nóng)村社保提供資金。其實(shí)，這是為基本公共服務(wù)均等化提供了第一桶金。在此基礎(chǔ)上，政府財(cái)政向村級(jí)公共服務(wù)傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異。

        成都的思路，是逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，允許城鄉(xiāng)居民依據(jù)經(jīng)濟(jì)能力自由選擇保險(xiǎn)水平，實(shí)現(xiàn)不同社保體系之間的銜接。這樣，身份差別沒有了，檔次差別還可以有。這個(gè)檔次差別，用以后的經(jīng)濟(jì)實(shí)力慢慢縮小就是了，關(guān)鍵是要給人家這個(gè)機(jī)會(huì)。別小看這個(gè)機(jī)會(huì)。人們得到機(jī)會(huì)之后創(chuàng)造財(cái)富的能力，是靜態(tài)的成本測(cè)算難以估量的。

        可以想見的是，在未來推進(jìn)戶籍改革的過程中，以及其他改革中，一定還會(huì)有很多困難。如何解決，也要從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中尋找答案，尋找河里的石頭。只要去摸，石頭總是有的。

擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面

        實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的第一步，是把人先納入服務(wù)的范圍。這次的《意見》，對(duì)此有實(shí)質(zhì)性的規(guī)定。比如，《意見》要求要保障“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口”的“隨遷子女平等享有受教育權(quán)利”。具體而言，要求“將隨遷子女義務(wù)教育納入各級(jí)政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇，逐步完善并落實(shí)隨遷子女在流入地接受中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)和普惠性學(xué)前教育的政策以及接受義務(wù)教育后參加升學(xué)考試的實(shí)施辦法”?？雌饋?，教育的問題，是受到了很大的重視。此外，文件也要求在失業(yè)救助、職業(yè)技能培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面擴(kuò)大覆蓋面。

        需要加一句的是，這里的“其他常住人口”，指的應(yīng)該是城市之間的遷移人口。至此，被1975年憲法取消了的“遷徙自由”，實(shí)際上又開始回來了。未來的方向，是養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障賬戶，隨著人口遷移而“可以攜帶”，子女教育也可以在新的就業(yè)城市得到解決。倘若如此，對(duì)于勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和高效配置，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的培育，將大有裨益。