如今，特朗普已黯然謝幕，但其影響力并未完全消散，即使特朗普本人或許做不到真正卷土重來，但他帶起的民粹主義思潮和政治極化現(xiàn)象已給當(dāng)代美國留下極為濃墨重彩的一筆。特朗普時(shí)代右翼民粹勢力高呼要抽干華盛頓這個(gè)大沼澤（drain the swamp），其對所謂“深層政府”（deep state）的口誅筆伐令人印象極深。最近美國政治學(xué)者Stephen Skowronek和John A. Dearborn等人合著的一部新書《被圍困共和國中的兩個(gè)幽靈：深層政府與一元型總統(tǒng)制理論》（Phantoms of a Beleaguered Republic: The Deep State and The Unitary Executive） （牛津大學(xué)出版社，2021），就試圖從學(xué)理的層面重新系統(tǒng)性地檢討、分析所謂深層政府、一元型總統(tǒng)制理論及美國當(dāng)代民粹主義等重大學(xué)術(shù)問題。筆者有幸拜讀此書，在此對其主要見解略作簡要介紹。

2021年1月6日，美國華盛頓特區(qū)，大批美國總統(tǒng)特朗普的支持者來到國會進(jìn)行抗議，其中有人沖進(jìn)國會內(nèi)部，使得國會確認(rèn)2020年總統(tǒng)選舉結(jié)果的程序暫停。

Skowronek 等人的這部書指出了一個(gè)很有意思的現(xiàn)象：一方面，當(dāng)代美國人普遍希望總統(tǒng)能強(qiáng)力主導(dǎo)各項(xiàng)公共管治事務(wù)，他們不喜歡英式的議會體制（盡管該體制曾一度被Woodrow Wilson這樣的知識分子所青睞），另一方面，當(dāng)代美國人普遍希望擁有一個(gè)超越黨派性的，足夠?qū)I(yè)的技術(shù)官僚公共管理團(tuán)隊(duì)。而且，許多美國人是對此二者同時(shí)有所期待，但實(shí)際上，二者任何一項(xiàng)全面實(shí)現(xiàn)起來都有很大困難。按此書的理論框架，則今日美國人實(shí)際面臨著二重挑戰(zhàn)，一是根深蒂固的所謂官僚體系“深層政府”，意欲阻擋民意的實(shí)現(xiàn)，并減低民選政治領(lǐng)袖的權(quán)威，二是試圖壓制住理性與法制聲音的一元型總統(tǒng)制理論（尤其以特朗普為代表）。這兩重挑戰(zhàn)就是使美國政治陷入重圍的兩個(gè)幽靈，這兩者互相對戰(zhàn)叫罵，同時(shí)又互相勾連，在此書作者看來，其實(shí)就是同一病灶在兩個(gè)不同層面的不同展現(xiàn)，本質(zhì)上乃是一體。此書作者更警告，如這兩個(gè)“幽靈”現(xiàn)象不被妥善處理，其緊張對立關(guān)系甚至可能撕裂整個(gè)美國政治，造成嚴(yán)重后果。非常有趣的是，此書作者絲毫無意為所謂“深層政府”進(jìn)行開脫，在他們看來，當(dāng)代美國日常政治中的官僚規(guī)管型體制確實(shí)是客觀存在，而且也確實(shí)植根很“深”，也就是說，特朗普及其支持者們在這一方面發(fā)起的攻擊并非全屬無的而放矢。

從基本面上來說，正如William Howell教授在對本書的書評中所指出的那樣，一元型總統(tǒng)制理論始于1980年代里根總統(tǒng)時(shí)期，其出發(fā)點(diǎn)即是為總統(tǒng)決策的貫徹執(zhí)行鋪平道路，使得其遭遇到盡可能少的挑戰(zhàn)與異議，而在這一過程中，一元型總統(tǒng)制理論以美國當(dāng)代日益成長的所謂官僚規(guī)管型國家（administrative state）為其敵手，并傾向于將整個(gè)官僚公共治理體系中的各環(huán)節(jié)人員均視為總統(tǒng)的下屬，這樣一來，官僚公共治理體系所強(qiáng)調(diào)和標(biāo)榜的獨(dú)立性與專業(yè)性就變得不再重要。Howell教授非常準(zhǔn)確地指出，目下支持這種一元型總統(tǒng)制理論的多數(shù)是美國保守派知識分子，他們會特別在共和黨人執(zhí)政于白宮的時(shí)期里強(qiáng)調(diào)這一理論的運(yùn)用，希望通過宣揚(yáng)這一理論 ，使得專業(yè)官僚規(guī)管型的政府體系完全屈從于共和黨人總統(tǒng)的意志，驅(qū)散行政部門內(nèi)部任何對總統(tǒng)決策意志的抵御、延宕和阻遏。他們視專業(yè)官僚規(guī)管型政府體系的日常運(yùn)作，為某種旨在反對美國普遍民意，及不斷傷害美國國家利益的險(xiǎn)惡小圈子集團(tuán)[1]。正如我的業(yè)師Jeremy D. Bailey教授所指出的那樣，一元型總統(tǒng)制理論雖?？湟淅碚撃耸菧?zhǔn)確建基于美國憲法原初文本和美國憲政發(fā)展史之上，但在這一方面許多學(xué)者都早已提出了相關(guān)批評，認(rèn)為并不符合歷史實(shí)情，因而一元型總統(tǒng)制理論不得不轉(zhuǎn)而尋找別的支持，其中的一項(xiàng)即是一元型總統(tǒng)制理論宣稱自身與民主理論和民主問責(zé)制原則高度相融洽（其批評官僚規(guī)管型政府的主要理由之一即是說后者充滿了階層化色彩，且對選民不負(fù)責(zé)任）[2]。實(shí)際上則很清楚，與其說該理論合于所謂民主原則，不如更精準(zhǔn)地說該理論合于民粹主義原則，尤其是右翼民粹主義原則。

在更為具體的策略建議方面，三月中此書作者曾投書《紐約時(shí)報(bào)》，表達(dá)了他們的看法。他們指出，毫無疑問，在特朗普時(shí)代，特朗普作為總統(tǒng)對美國立法機(jī)構(gòu)毫不尊重，多次無視國會的財(cái)政權(quán)和監(jiān)管權(quán)，而拜登上任后，已明確表示會尊重國會意志，遵守憲政秩序，所以看起來擺在美國國會面前的問題就暫時(shí)得到了解決，但此書作者們認(rèn)為，這樣的“解決”根本就不是真解決，他們建議美國國會必須更積極地介入問題，向總統(tǒng)與行政部門展現(xiàn)其實(shí)力，促使行政部門建立起與立法部門更密切合作，二者共同協(xié)調(diào)、型塑公共治理決策的平臺。在此書作者們看來，總統(tǒng)不宜被視為一個(gè)真正可靠的裁決者，因?yàn)榭偨y(tǒng)往往不會去嘗試約束自身，而美國近年來既有的來自立法機(jī)構(gòu)方面的制衡又是薄弱和渙散的。更具體地，此書作者們提出了至少四種制度性層面的建議。一是重新設(shè)立由多名委員組成的獨(dú)立委員會，二是它可以嘗試將一些關(guān)鍵的官僚體系職位“去政治化”，比如將基層行政法官的任命權(quán)交付給法院系統(tǒng)辦理，三是它可以限制總統(tǒng)的緊急聲明權(quán)力，比如說可以要求任何實(shí)施期限超過30天的緊急情況處置聲明都需立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，四是可以成立一個(gè)所謂的國會規(guī)管辦公室，專責(zé)在規(guī)則制定方面與白宮的協(xié)調(diào)互動[3]。

其實(shí)，這篇投書和此書主旨大致相呼應(yīng)，也就是說，此書作者們對于改進(jìn)當(dāng)代美國政治的核心建議就是加強(qiáng)立法部門的能量，使立法部門在一系列問題的裁斷與政策的制定上扮演更大角色。他們既要限制總統(tǒng)權(quán)力，也并不打算給日常行政的專業(yè)官僚體系更多賦權(quán)，因此立法機(jī)構(gòu)（廣義還包括司法機(jī)構(gòu)）自然成了受他們青睞的一環(huán)。當(dāng)然，這樣的建議是否真的可行，其實(shí)也要打一個(gè)很大的問號，不僅美國國會早已是政治極化現(xiàn)象表現(xiàn)最為突出的所在，而且現(xiàn)在民主黨在國會兩院實(shí)際都是微弱多數(shù)，更遑論最近美國新一輪人口統(tǒng)計(jì)出爐，在國會里因人口增長而增加席次的是紅州，掉了席次的反而是藍(lán)州。

參考文獻(xiàn)：

[1] 參閱https://newramblerreview.com/book-reviews/political-science/populism-the-deep-state-and-the-unitary-executive

[2] 參閱Jeremy D. Bailey: "The New Unitary Executive and Democratic Theory: The Problem of Alexander Hamilton", American Political Science Review, Vol. 102, Issue 4, 2008 

[3] 參閱https://www.nytimes.com/2021/03/16/opinion/congress-presidency-trump.html