共享電單車的治理，是當前城市管理領(lǐng)域的一大難題。

2017年，交通運輸部等十部委出臺《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車的指導意見》，對共享電單車的政策定位是“不鼓勵發(fā)展”。

但是，“不鼓勵發(fā)展”屬較少見的政策用語，執(zhí)行中容易產(chǎn)生偏差。

2020年底，上海一處地鐵站口，停放了諸多共享單車。澎湃新聞記者 周平浪 圖

有的地方，認為“不鼓勵發(fā)展”就是禁止，應一律清退。如2019年，廣東省市場監(jiān)督管理局、省工業(yè)和信息化廳、省公安廳發(fā)布《轉(zhuǎn)發(fā)市場監(jiān)管總局工業(yè)和信息化部公安部關(guān)于加強電動自行車國家標準實施監(jiān)督意見的通知》，要求“落實國家不發(fā)展共享電動自行車政策，督促共享單車企業(yè)限期清理回收共享電動自行車”。在該要求下，廣東各地紛紛開展清理共享電單車的行動，在事實上禁止共享電單車。

有的地方，則將“不鼓勵發(fā)展”理解為事實上的放開，但放開后，因共享電單車數(shù)量激增，又緊急清理。如中部某省會城市，2019年共享電單車有近10萬輛，到2020年下半年則激增至近50萬輛。由于共享電單車過度投放，引發(fā)諸多問題，該市于2020年底又緊急清退近40萬輛，呈現(xiàn)為“從暴漲到暴減”的過程。

“不鼓勵發(fā)展”政策的執(zhí)行，易產(chǎn)生上述偏差，已到亟需調(diào)整的關(guān)頭。寧波的做法堪為范例。

2019年7月1日實施的《寧波市非機動車管理條例》中，即明確了規(guī)范發(fā)展共享電單車業(yè)務的基本要求。兩年來，寧波市相關(guān)部門及共享電單車企業(yè)嚴格執(zhí)行該地方性法規(guī)要求，取得了較好的共享電單車治理效果。

2020年7月1日，《浙江省電動自行車管理條例》正式生效，第十六條中規(guī)定“設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府應當組織交通運輸、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、公安機關(guān)交通管理等部門，根據(jù)當?shù)氐缆方煌?、公眾出行等因素，制定互?lián)網(wǎng)電動自行車的投放政策，明確允許的投放范圍、數(shù)量和相關(guān)管理要求，并向社會公布?！边@是全國第一個通過地方立法明確共享電單車發(fā)展方式的省份。

正是共享電單車治理的“寧波法治模式”，為浙江省率先開展共享電單車管理立法奠定了基礎(chǔ)，探明了方向，為“不鼓勵發(fā)展”政策的調(diào)整提供了一條法治路徑。具體而言，共享電單車難題成功治理的“寧波法治模式”，主要體現(xiàn)在三方面，即“科學立法、嚴格執(zhí)法、企業(yè)守法”。

一、“軟硬兼施”的科學立法

在科學立法方面，2019年7月1日修訂施行的《寧波市非機動車管理條例》確定的“四項硬法制度”與“一項軟法制度”，共同構(gòu)成了寧波市共享電單車管理的基本法律制度。

1.四項“硬法”制度

《寧波市非機動車管理條例》第十八條與第三十七條確立了包括總量調(diào)控、電子注冊、電子圍欄、即時代履行四項制度。

所謂總量調(diào)控，即該法規(guī)第十八條中規(guī)定的“市人民政府根據(jù)道路交通和停車設(shè)施條件確定的調(diào)控要求投放車輛”，電子注冊則是該條中規(guī)定的“對擬投入使用的車輛統(tǒng)一編號，進行電子注冊”要求，而電子圍欄是該條中規(guī)定的“運用電子圍欄等現(xiàn)代信息技術(shù)手段規(guī)范承租人依法停放車輛。通過客戶端告知承租人非機動車允許停放、禁止停放區(qū)域，以及有關(guān)懲戒措施?！奔磿r代履行則是該法規(guī)第三十七條規(guī)定的“互聯(lián)網(wǎng)租賃非機動車違反規(guī)定停放，影響行人和車輛正常通行的，公安機關(guān)交通管理部門或者綜合行政執(zhí)法部門應當告知互聯(lián)網(wǎng)租賃非機動車經(jīng)營企業(yè)及時采取措施規(guī)范停放。情節(jié)嚴重，造成危害交通安全，需要立即清除且經(jīng)營企業(yè)不能立即清除的，相關(guān)主管部門可以依照《中華人民共和國行政強制法》的規(guī)定立即實施代履行，將違法停放的非機動車搬至符合規(guī)定的道路停放區(qū)域或者臨時停放場所，并立即通知互聯(lián)網(wǎng)租賃非機動車經(jīng)營企業(yè)。相關(guān)主管部門將非機動車搬至臨時停放場所的，應當妥善保管，并告知互聯(lián)網(wǎng)租賃非機動車經(jīng)營企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)領(lǐng)取車輛。經(jīng)營企業(yè)逾期不來領(lǐng)取車輛的，相關(guān)主管部門可以將車輛依法處理?！?/p>

2.一項“軟法”制度

區(qū)別于剛性的總量控制、電子注冊、圍欄、即時代履行的法規(guī)要求，《寧波市非機動車管理條例》第十八條第二款規(guī)定：“交通運輸、公安機關(guān)交通管理、綜合行政執(zhí)法等相關(guān)部門可以與互聯(lián)網(wǎng)租賃非機動車經(jīng)營企業(yè)簽訂非機動車停放管理協(xié)議，明確經(jīng)營企業(yè)應當履行的日常停放管理義務和違反規(guī)定停放車輛的處置等事項?！睘楣芾聿块T與企業(yè)之間細化停放管理規(guī)則預留了協(xié)議空間，通過雙方合意的“軟法”方式補充了剛性“硬法”的不足，進而推動共享電單車停放的精細化管理。

二、“違停管理”的嚴格執(zhí)法

共享單車（包括共享電單車）管理最大的難題，就是亂停亂放。寧波市管理部門依據(jù)《寧波市非機動車管理條例》的法規(guī)，通過聯(lián)合執(zhí)法、第三方監(jiān)管、即時代履行嚴格執(zhí)法，實現(xiàn)了寧波共享電單車良好的停放秩序。

1.聯(lián)合執(zhí)法

2019年7月1日《寧波市非機動車管理條例》修訂實施后，寧波通過城管、公安、交通三部門聯(lián)合執(zhí)法，對亂停亂放的共享單車、共享電單車實行嚴格執(zhí)法。其中，城管部門執(zhí)法對象是停放在綠道、盲道、停車框外等停放不規(guī)范的車輛，公安交管部門執(zhí)法對象是無牌、套牌、無頭盔的車輛，交通管理部門執(zhí)法對象主要是無準入的品牌車輛。

到2019年10月底，寧波市累計清拖違停、違投、違占共享單車7.2萬余輛，共享電單車8900余輛，合計8萬多輛。另外企業(yè)自行回收4萬多輛。通過嚴格執(zhí)法，到2019年底，不能落實管理力量實現(xiàn)規(guī)范停放的共享單車企業(yè)紛紛離開寧波市，道路秩序明顯好轉(zhuǎn)。而注重加大投入實現(xiàn)規(guī)范停放的小遛共享電單車、哈啰單車（包括電單車）則能在寧波繼續(xù)運營，且一直持續(xù)至今。

2.第三方監(jiān)管

由于非機動車日常停放管理職責在各區(qū)城管局，寧波各區(qū)城管局創(chuàng)新監(jiān)管方式，委托第三方公司對共享單車的停放進行日常管理。第三方公司人員每天從早7點到晚9點，在街道上不斷巡檢，對企業(yè)違停車輛發(fā)放任務，要求5分鐘響應，30分鐘內(nèi)處理，如果單車所屬企業(yè)未及時處理，將由其實行清拖。同時，第三方公司記錄的各家共享單車企業(yè)的日常響應與配合度是城管部門的重要決策考量，涉及共享單車的總量增減、扣車返還等。為促進第三方公司管理工作精準到位，有的區(qū)城管局又聘請第三方公司，對受托進行日常管理的第三方公司進行再監(jiān)督，監(jiān)督其對共享單車的管理是否到位，是否有偏頗，是否配合政府要求。

這種雙層委托的第三方監(jiān)管機制，使寧波共享電單車的規(guī)范停放得到常態(tài)化保持，有效維護了城市道路秩序。

3.即時代履行

2012年1月1日施行的《中華人民共和國行政強制法》第五十二條規(guī)定：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物，當事人不能清除的，行政機關(guān)可以決定立即實施代履行；當事人不在場的，行政機關(guān)應當在事后立即通知當事人，并依法作出處理?！边@一條款實際上普遍賦予了管理部門的即時代履行權(quán)力，因此《寧波市非機動車管理條例》第三十七條將這一權(quán)力明確賦予公安機關(guān)交通管理部門或者綜合行政執(zhí)法部門。具體實施過程中，寧波市綜合執(zhí)法（城管）部門委托第三方公司進行日常停放管理，同時也委托其對符合上述行政強制法規(guī)定的違停共享（電）單車實施即時代履行，并根據(jù)相關(guān)企業(yè)的管理整改情況，決定是否返還被扣車輛，從而將行政強制法賦予的即時代履行具體落實，發(fā)揮了積極作用。

三、“合作共贏”的企業(yè)守法

以共享單車、共享電單車為主要業(yè)務的互聯(lián)網(wǎng)非機動車租賃運營企業(yè)，因其系利用公共道路經(jīng)營，必須要遵守相關(guān)法律法規(guī)要求，特別在單車的停放秩序維護、騎乘人員的安全保障等方面下大力氣，方能取得商業(yè)上的成功，從而實現(xiàn)城市公共空間的秩序與安全維護與企業(yè)發(fā)展的合作共贏。

1.精準停車技術(shù)。共享單車與共享電單車的管理難題，核心在于停放。共享單車因沒有電力支持，難于通過技術(shù)改進實現(xiàn)對租車人違停行為干預，需要企業(yè)在日常管理中投入大量的運維力量，履行其法定義務。但由于共享單車每單業(yè)務租金較少，企業(yè)投入成本與租金收入之間成正比，沒有政府人力物力的大力支持，很難形成良性循環(huán)。而共享電單車則因自身具有電力，相關(guān)停車技術(shù)改進可落實在車輛上，如小遛共享信息科技有限公司研發(fā)出90度停車技術(shù)與亞米級停車技術(shù)，約束用戶實現(xiàn)停放守法。所謂90度停車技術(shù)，即用戶需要將車頭與停車區(qū)的路沿石形成90度，方能完成還車；而亞米級停車技術(shù)，即是通過集成北斗高精度定位芯片+定制RTK差分定位算法+接入高精度定位服務，消除衛(wèi)星定位各種誤差，控制車輛精準停在P點（電子圍欄）內(nèi)，誤差不超過1米。由于共享電單車相較于共享單車騎行距離長、騎行輕松舒適，單次租金收入較高，企業(yè)基于遵守法律要求投入的停車技術(shù)改造能得到正回報，形成了商業(yè)上的良性循環(huán)。

2.運維人員專職保障。共享電單車日常仍然需要強有力的線下運維，負責及時換電、車身與頭盔的清潔、違停車輛的清拖與擺放整齊等工作。目前，大多數(shù)共享（電）單車企業(yè)采用外包方式聘請線下運維人員，如果沒有強有力的內(nèi)部管理及經(jīng)濟激勵，很難保質(zhì)保量完成線下運維任務。小遛將線下運維人員納入公司專職員工，提供“五險一金”的員工待遇，加強入職培訓，將車輛運行效率作為考核員工績效的重要標準，使得管理部門的糾違工單得到及時響應，

3.安全頭盔依法配備。電動自行車的安全問題一直是政府與社會公眾關(guān)心的重點，也是交通安全主管部門難于放開共享電單車管理的根本原因。寧波市人大及地方政府就此迎難而上，在全國第一個通過地方立法明確強制電動自行車騎乘人員佩戴頭盔的要求?！秾幉ㄊ蟹菣C動車管理條例》第十七條第二款規(guī)定：“電動自行車駕駛?cè)藨斉宕靼踩^盔。電動自行車搭載十二周歲以下兒童的，應當為兒童佩戴安全頭盔?！钡谌鶙l規(guī)定：“違反本條例第十七條第二款規(guī)定，未按照規(guī)定佩戴安全頭盔的，由公安機關(guān)交通管理部門責令改正，可以處警告或者二十元以上五十元以下罰款?！惫蚕黼妴诬嚻髽I(yè)只有遵守該法規(guī)相關(guān)規(guī)定，為投放在寧波街頭的共享電單車配備安全頭盔，才能為租車人合法騎乘提供必要的條件。

因此，寧波運營的共享電單車企業(yè)，包括小遛共享、哈啰出行，通過技術(shù)研發(fā)，為其投放的共享電單車隨車配備了安全頭盔，落實了法規(guī)要求。在運營過程中，隨車安全頭盔雖有被強行剪斷破壞、偷盜情形，但相關(guān)運營企業(yè)通過定期巡檢發(fā)現(xiàn)，及時補充，基本保證了租車人守法騎行的需要。

2020年6月，寧波市交警部門發(fā)布報告表明，《寧波市非機動車管理條例》實施1年來，正因條例對電動自行車主佩戴頭盔的強制要求，一年來全市涉電動自行車死亡人數(shù)同比下降超過60%，治理成效明顯。這里有科學立法、嚴格執(zhí)法的重大貢獻，也有包括共享電單車企業(yè)、寧波市民共同守法的協(xié)力之功。寧波的立法與各方努力，很大程度上消解了共享電單車業(yè)態(tài)的交通安全顧慮，進而為浙江省人大出臺強制佩戴安全頭盔、規(guī)范發(fā)展共享電單車立法奠定了基礎(chǔ)。

（作者顧大松系東南大學交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任）