中國科技企業(yè)出海過程中，數(shù)據(jù)頻頻引發(fā)政治爭端。數(shù)據(jù)政治的大戲已經(jīng)上演，未來其重要性會與日俱增。 人民視覺 圖

2017年，《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志在一篇文章中斷言：“世上最寶貴的資源不再是石油，而是數(shù)據(jù)?！贝撕?，多國領(lǐng)導(dǎo)人均表達(dá)了類似觀點(diǎn)，這體現(xiàn)了對數(shù)據(jù)重要性的共識在迅速加深。

數(shù)據(jù)之重要，不僅在于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還在于數(shù)據(jù)對政治的影響愈發(fā)明顯。比如，總部設(shè)在倫敦的“劍橋分析”公司（Cambridge Analytica）通過非法獲取臉書（Facebook）數(shù)據(jù)、改變用戶的政治選擇，一定程度上影響了2016年的英國脫歐公投及美國總統(tǒng)大選。又如，默克爾、馬克龍等歐洲領(lǐng)導(dǎo)人近年多次強(qiáng)調(diào)歐洲“數(shù)據(jù)主權(quán)”的重要性，并發(fā)起了Gaia-X項(xiàng)目，旨在提升歐洲自身的云服務(wù)和數(shù)據(jù)能力，降低對美國科技巨頭的“數(shù)據(jù)依賴”。在中國科技企業(yè)出海的過程中，數(shù)據(jù)亦頻頻引發(fā)政治爭端。譬如，特朗普政府即以美國用戶數(shù)據(jù)安全為由對華為和TikTok（抖音海外版）實(shí)施禁令。近年來數(shù)據(jù)與政治的互動與交融，不一而足。

盡管數(shù)據(jù)正在深刻重塑全球經(jīng)濟(jì)及國家間政治關(guān)系，“數(shù)據(jù)政治”（data politics）之深層邏輯卻還少人涉獵。有鑒于此，本文提出了一個(gè)研究“數(shù)據(jù)政治”的基本框架。

本文首先從經(jīng)濟(jì)特性上說明數(shù)據(jù)為什么與傳統(tǒng)戰(zhàn)略資產(chǎn)（如土地和石油）不同，以及這種區(qū)別如何產(chǎn)生數(shù)據(jù)政治的獨(dú)特基礎(chǔ)。之后，本文將展開說明數(shù)據(jù)政治的三重維度：數(shù)據(jù)的外部性問題和各國加強(qiáng)“數(shù)據(jù)主權(quán)”的舉措，數(shù)據(jù)使用中的承諾問題以及科技企業(yè)“深耕與廣拓”的兩難困境，數(shù)據(jù)的估值問題以及對國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的可能誤判。

數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)特性和數(shù)據(jù)政治的獨(dú)特基礎(chǔ)

“數(shù)據(jù)是新時(shí)代的石油”這一說法其實(shí)并不準(zhǔn)確。雖然數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略價(jià)值堪比石油，兩者的經(jīng)濟(jì)特性卻截然不同。

非競爭性是數(shù)據(jù)的核心特征，而石油是一種競爭性物品。一桶石油一旦被一個(gè)人消費(fèi)，其他人就無法再消費(fèi)這桶石油。許多常見的生產(chǎn)要素都是競爭性的，譬如資本、勞動力、鋼鐵，一旦被使用，可用數(shù)量就會減少。而數(shù)據(jù)是非競爭性的：同一組數(shù)據(jù)可以被無限次使用，且可以被多方同時(shí)使用。比如，消費(fèi)者可以把個(gè)人數(shù)據(jù)（如生日、位置信息）同時(shí)提供給多個(gè)科技公司換取服務(wù)，但提供數(shù)據(jù)過后，消費(fèi)者依然擁有這些數(shù)據(jù)。

非競爭性即數(shù)據(jù)能被無限次使用，意味著假如數(shù)據(jù)被大量用于生產(chǎn)，能推動整體經(jīng)濟(jì)的規(guī)模收益遞增。還意味著，如果數(shù)據(jù)能在企業(yè)、國家間廣泛共享、多次使用，將產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。假如數(shù)據(jù)沒有得到廣泛共享，數(shù)據(jù)量就能形成競爭優(yōu)勢；掌握更多數(shù)據(jù)的企業(yè)、國家在數(shù)字時(shí)代生產(chǎn)力更高，強(qiáng)者愈強(qiáng)的“馬太效應(yīng)”也很可能更為顯著。比如，擁有更多數(shù)據(jù)的大科技公司能進(jìn)一步優(yōu)化算法、服務(wù)，從而吸引更多用戶，收集更多數(shù)據(jù)，這種“數(shù)據(jù)正反饋循環(huán)”將推動市場更集中在頭部企業(yè)。

數(shù)據(jù)的另一特點(diǎn)是部分排他性。有無排他性，指的是否可以阻止不付費(fèi)用戶消費(fèi)該商品。不同性質(zhì)的數(shù)據(jù)有著不同的排他性：有些數(shù)據(jù)是公開的，也即非排他的；也有些數(shù)據(jù)是專有的，具有一定的排他性。所以，就數(shù)據(jù)這個(gè)大類總體而言，數(shù)據(jù)是部分排他的。數(shù)據(jù)之所以具有部分排他性，還因?yàn)閿?shù)據(jù)的復(fù)制、長距離傳輸成本極低，這導(dǎo)致未經(jīng)授權(quán)的出售、使用、及竊取數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)較高，即使公司對專有數(shù)據(jù)加密，也很難免于這些風(fēng)險(xiǎn)。近年來，用戶數(shù)據(jù)泄露的事件不時(shí)見諸媒體。

數(shù)據(jù)不同于石油等傳統(tǒng)戰(zhàn)略物資的經(jīng)濟(jì)特性使得“數(shù)據(jù)政治”有其獨(dú)特基礎(chǔ)。本文將數(shù)據(jù)政治定義為國家與國家、國家與企業(yè)之間，圍繞數(shù)據(jù)的收集、處理、傳輸、出售或使用而展開的戰(zhàn)略互動。以下，本文將探討數(shù)據(jù)政治的三個(gè)維度：數(shù)據(jù)的外部性問題、承諾問題、估值問題及相關(guān)戰(zhàn)略互動。

數(shù)據(jù)的外部性問題及各國加強(qiáng)“數(shù)據(jù)主權(quán)”的舉措

數(shù)據(jù)政治的第一個(gè)基礎(chǔ)來自數(shù)據(jù)的外部性。

由于數(shù)據(jù)是一種非競爭性、部分排他的產(chǎn)品，所以它是一種準(zhǔn)公共物品。這也意味著數(shù)據(jù)具有一定的經(jīng)濟(jì)外部性：一個(gè)人分享數(shù)據(jù)的行為會讓他人獲利（正外部性）或受損（負(fù)外部性），分享數(shù)據(jù)的人卻不會因此得到補(bǔ)償或者付出成本。

數(shù)據(jù)的正外部性能帶來廣泛的社會福利。比如，人們分享的數(shù)據(jù)可以優(yōu)化機(jī)器學(xué)習(xí)的算法，提升服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即使那些沒有分享數(shù)據(jù)的人也可受益。

但數(shù)據(jù)分享也具有負(fù)外部性，會讓他人受損，比如隱私。一個(gè)人分享的數(shù)據(jù)可能暴露他人隱私，即使他人沒有主動分享。比如，研究發(fā)現(xiàn)，只需要目標(biāo)群體中2%的成年人的基因數(shù)據(jù)，就可以建模識別該群體中幾乎每一個(gè)人，包括那些從來沒有做過基因檢測的人。美國麻省理工學(xué)院學(xué)生的一個(gè)著名項(xiàng)目也警告，僅僅依據(jù)一個(gè)人臉書好友的公開性取向，就很容易推斷此人是否為同性戀者，造成非自愿“出柜”。除了隱私，數(shù)據(jù)分享還伴隨著其他的負(fù)外部性。比如，假數(shù)據(jù)、謠言和極端觀點(diǎn)可以通過社交媒體的“回音壁”效應(yīng)得以放大，引發(fā)社會動蕩和政治極化；算法歧視會將人類社會中已經(jīng)存在的偏見進(jìn)一步擴(kuò)大、深化。

外部性的存在意味著對數(shù)據(jù)的分享、流動需要規(guī)制，尤其在數(shù)據(jù)跨境的情況下。數(shù)據(jù)的跨國交流可以帶來巨大福利，但也會使公民的隱私蒙受外國政府監(jiān)控、黑客攻擊和數(shù)據(jù)泄露的威脅。雖然科技公司也會采取措施保護(hù)用戶數(shù)據(jù)，但企業(yè)的自我規(guī)制往往不足以解決外部性問題。研究顯示，如果科技公司擁有充分的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，它們會傾向于囤積數(shù)據(jù)，限制數(shù)據(jù)分享，使得社會福利低于最優(yōu)狀態(tài)。同時(shí)，“隱私悖論”的存在意味著消費(fèi)者大多態(tài)度上重視隱私，行為上卻頗為懈?。ú辉富ㄙM(fèi)很小的成本改變隱私設(shè)置，或者停止使用相關(guān)的數(shù)據(jù)服務(wù)），也使得企業(yè)缺乏動力提供最嚴(yán)格的數(shù)據(jù)保護(hù)。

由于市場失靈，加之?dāng)?shù)據(jù)的戰(zhàn)略價(jià)值，各國政府近年來爭相訂立數(shù)據(jù)隱私方面的法律法規(guī)，其中重要一環(huán)就是確立“數(shù)據(jù)主權(quán)”?！皵?shù)據(jù)主權(quán)”是指在一國疆域內(nèi)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)應(yīng)該受到該國法律和規(guī)章的約束。

比如，中國“數(shù)據(jù)主權(quán)”的核心制度是 “本地存儲、出境評估”。2017年開始實(shí)施的《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定，所有在華企業(yè)須將運(yùn)營收集、產(chǎn)生的個(gè)人數(shù)據(jù)及重要數(shù)據(jù)存儲在中國境內(nèi)的服務(wù)器上（此即“數(shù)據(jù)本地化”）。如果需要將本地?cái)?shù)據(jù)轉(zhuǎn)移海外，政府將進(jìn)行出境安全評估。政府也可對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行抽查。

中國對數(shù)據(jù)的監(jiān)管是以國家為中心的，近年來政府開始加大監(jiān)管，避免企業(yè)收集不必要的用戶信息。比如，2020年5月，江蘇省宿遷市公安部門處罰了一家非法收集用戶面部圖像的健身中心?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》也即將出臺。

中國這種“以國家為中心”的模式不同于歐美模式。歐盟的數(shù)據(jù)法規(guī)“以消費(fèi)者為中心”。由于歐洲流行的科技平臺多為“美國制造”的舶來品（如臉書、谷歌、亞馬遜），歐盟通過《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）等法規(guī)賦予消費(fèi)者對其數(shù)據(jù)的權(quán)利，從而對（非歐洲的）科技巨頭形成制約和監(jiān)管。此外，歐洲數(shù)據(jù)法規(guī)更聚焦公民隱私，而中國的數(shù)據(jù)法規(guī)更側(cè)重保護(hù)國家安全。

相較中國和歐洲，美國的數(shù)據(jù)制度更傾向“以市場為中心”，企業(yè)的自我規(guī)制依然是很重要的一部分。美國擁有不少全球性的互聯(lián)網(wǎng)巨頭，且互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)有著悠久的“自我管理”的傳統(tǒng)，政府不管或少管能降低這些企業(yè)的合規(guī)成本，有助于它們在全球擴(kuò)張，進(jìn)一步提升競爭力。盡管2018年加州通過了《加州消費(fèi)者隱私法案》（CCPA，2020年起生效），但還沒有出現(xiàn)聯(lián)邦一級的隱私法案。在制定數(shù)據(jù)治理法規(guī)上，中國中央政府比美國聯(lián)邦政府要積極許多。

各國爭相建立數(shù)據(jù)法規(guī)，確立數(shù)據(jù)主權(quán)，可能導(dǎo)致一系列政治后果。

首先，各國數(shù)據(jù)法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)甚至不兼容，可能引發(fā)國家間沖突。比如，中國的“數(shù)據(jù)本地化”要求可能與美國政府的域外數(shù)據(jù)管轄權(quán)相沖突。2018年，美國國會通過了《海外數(shù)據(jù)使用權(quán)明確法》（CLOUD Act）。該法賦權(quán)于美國執(zhí)法機(jī)構(gòu)，使其能要求美國通信服務(wù)商提交存儲在境外的數(shù)據(jù)，比如電子郵件和個(gè)人信息，從而超越他國的隱私保護(hù)制度。

其次，各國數(shù)字疆界（digital border）的興起，將增加數(shù)據(jù)跨境流動的難度，形成一種新型的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。這將對跨國科技企業(yè)帶來較大的合規(guī)成本，數(shù)據(jù)監(jiān)管也將成為跨國企業(yè)的政治風(fēng)險(xiǎn)之一。

比如，蘋果公司因用戶數(shù)據(jù)安全問題受到中國政府批評，其后將中國內(nèi)地用戶的iCloud數(shù)據(jù)以及密鑰從美國轉(zhuǎn)移到中國，將iCloud服務(wù)轉(zhuǎn)由“云上貴州”負(fù)責(zé)運(yùn)營。而摩拜單車在拓展歐洲市場的過程中，曾被報(bào)道因涉嫌違反歐洲《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，可能面臨德國監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)查。這兩個(gè)案例分別展示了，數(shù)據(jù)法規(guī)如何影響在中國運(yùn)營的跨國企業(yè)，以及如何影響中國企業(yè)在海外的運(yùn)營。

數(shù)據(jù)的承諾問題和科技企業(yè)“深耕與廣拓”的兩難困境

數(shù)據(jù)本身的非競爭性和部分排他性，造成了數(shù)據(jù)使用的未來不確定性。

數(shù)據(jù)可以被無限次復(fù)制、使用；且如果保護(hù)不力，有泄露和濫用的風(fēng)險(xiǎn)。因此，消費(fèi)者一旦將個(gè)人數(shù)據(jù)交給科技公司，就很難控制這些數(shù)據(jù)將來會被如何處置。盡管消費(fèi)者通常會簽署數(shù)據(jù)使用條款，但這些條款往往寬泛且冗長，且消費(fèi)者很難監(jiān)督條款是否會被充分執(zhí)行。如果一家科技公司源自境外，涉及的數(shù)據(jù)安全問題就更為復(fù)雜。由于數(shù)據(jù)并非實(shí)物商品，其傳輸和復(fù)制的成本很低，跨境傳輸難于監(jiān)測，數(shù)據(jù)的濫用很難覺察。

由于用戶數(shù)據(jù)的敏感性，數(shù)據(jù)使用的未來不確定，以及數(shù)據(jù)跨境流動不易監(jiān)管，數(shù)據(jù)問題和國家安全問題的捆綁日漸緊密，一系列政商問題由此衍生。各國政府、民眾愈發(fā)擔(dān)憂外國政府會利用跨國科技公司進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)控，盡管跨國科技公司的數(shù)據(jù)收集往往是純商業(yè)行為。 因此，跨國科技公司的海外運(yùn)營中時(shí)常面臨一個(gè)“可信承諾”（credible commitment）問題：如何說服外國執(zhí)法者，該公司不會將外國公民的數(shù)據(jù)與母國政府共享。

比如，2021年初，特斯拉汽車在華遭遇了“間諜車”的指控，被質(zhì)疑幫助美國政府竊取敏感用戶信息。其CEO馬斯克回應(yīng)稱，特斯拉絕不會向美國政府提供其在中國或他國的任何個(gè)人與車輛數(shù)據(jù)，因?yàn)橐坏┻@么做，將“被關(guān)閉”而失去海外市場。

中國科技企業(yè)在海外市場同樣飽受這一承諾問題困擾。由于數(shù)據(jù)是科技企業(yè)運(yùn)營的核心，它們必須收集外國用戶的數(shù)據(jù)，但許多外國政府擔(dān)憂本國的用戶數(shù)據(jù)安全，且數(shù)據(jù)跨境不易監(jiān)管，這也使得中國科技企業(yè)在海外容易遭遇國家安全方面的調(diào)查。這種對中國科技企業(yè)的不信任不僅僅與反華情緒有關(guān)，還有一重深層邏輯：國家間數(shù)據(jù)政治的興起。這層邏輯超越某家公司、某個(gè)國家，而是未來國際關(guān)系中的一個(gè)新領(lǐng)域。

因?yàn)閿?shù)據(jù)政治的特性，跨國科技企業(yè)將越來越面臨“深耕與廣拓”的兩難困境（Deep versus Broad Dilemma），也即在本土市場越成功、政府關(guān)系越深耕，越容易在國際市場引發(fā)他國政府的調(diào)查，一定程度上影響其海外市場的拓展。

這一“深耕與廣拓”的兩難困境不易解決、比如，當(dāng)TikTok面臨美國政府的國安調(diào)查和禁令時(shí)，其母公司字節(jié)跳動試圖切割其本土和海外市場，并釋放一系列“昂貴的信號”(costly signals)以期解決“可信承諾”問題。這一策略是否成功，還有待觀察。

數(shù)據(jù)的估值問題以及對國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的可能誤判

數(shù)據(jù)政治的第三重維度來自數(shù)據(jù)的估值問題。

數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值較難測度。首先，數(shù)據(jù)可以被多次使用，且作為一種虛擬商品，不會像實(shí)體商品那樣消耗和磨損。其次，數(shù)據(jù)不一定隨時(shí)間貶值。將不同的獨(dú)立數(shù)據(jù)庫重新組合，往往能使舊數(shù)據(jù)煥發(fā)新的價(jià)值。這些因素都增加了數(shù)據(jù)估值的難度。

正因?yàn)槿绱耍?strong>隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的興起，如何準(zhǔn)確衡量各國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力成為一個(gè)難題。傳統(tǒng)的衡量指標(biāo)是國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）。但GDP在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代存在兩大局限。

首先，GDP 低估了免費(fèi)商品和服務(wù)的價(jià)值。GDP的核算方式基于市場價(jià)格，但大多數(shù)科技產(chǎn)品（比如郵箱、搜索引擎、社交媒體）是免費(fèi)的，或者價(jià)格極低。當(dāng)然，人們之所以可以免費(fèi)使用科技產(chǎn)品，是因?yàn)橛脗€(gè)人數(shù)據(jù)換取了科技公司的服務(wù)，而科技公司通過定向廣告或者轉(zhuǎn)賣數(shù)據(jù)盈利。盡管這部分利潤能進(jìn)入GDP的核算，但它們僅占數(shù)據(jù)價(jià)值的一小部分?？傊M管林林總總的數(shù)字服務(wù)產(chǎn)生了極大福利，但GDP卻低估了其影響。

GDP的第二大局限為，它涵蓋的是市場性生產(chǎn)的價(jià)值，但不包含非市場性生產(chǎn)，比如無償工作。然而自愿貢獻(xiàn)（voluntary contribution）是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的一個(gè)主要特征。人們在社交媒體上發(fā)表文章、短視頻，很多并未因此獲利，卻創(chuàng)造了極大價(jià)值。維基百科、百度百科及其他免費(fèi)開源軟件亦對生產(chǎn)力有很大貢獻(xiàn)，但GDP不能很好地加以核算。

因此，單純依賴GDP衡量各國經(jīng)濟(jì)實(shí)力與前景會導(dǎo)致一定的誤判，尤其在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代。過去幾年，中國GDP的增長率有所下滑，但并未如一些人預(yù)判的那樣造成了社會動蕩。一個(gè)可能的原因是，數(shù)字經(jīng)濟(jì)釋放了大量消費(fèi)者福利，有助于社會穩(wěn)定，而GDP指標(biāo)低估了這部分生產(chǎn)力的福利增益。

與此同時(shí)，美國的經(jīng)濟(jì)增長率也是被低估的。美國斯坦福大學(xué)教授Erik Brynjolfsson與其合作者改進(jìn)了GDP的核算方式（GDP-B），加入免費(fèi)數(shù)字服務(wù)的貢獻(xiàn)。他們發(fā)現(xiàn)，美國在2004到2017年的實(shí)際GDP年均增長1.83個(gè)百分點(diǎn)，僅加入臉書一項(xiàng)數(shù)字服務(wù)，就能在此基礎(chǔ)上年均增加0.11個(gè)百分點(diǎn)的增長。

結(jié)語

數(shù)字技術(shù)極大改變了人與人之間的互動，同樣也開始影響國與國之間的互動。隨著全球經(jīng)濟(jì)日益數(shù)字化，數(shù)據(jù)已成為一種戰(zhàn)略資源，也將成為地緣政治的熱點(diǎn)。

數(shù)據(jù)政治之所以興起，是因?yàn)閿?shù)據(jù)在深層次上改變了權(quán)力的基礎(chǔ)。如今，一個(gè)國家的實(shí)力不僅在于軍事或貿(mào)易，還在于其收集、提煉和運(yùn)用數(shù)據(jù)的能力。數(shù)據(jù)政治的大戲已經(jīng)上演，未來其重要性會與日俱增。

[本文原題“The Rise of Data Politics: Digital China and the World”，發(fā)表于《Studies in Comparative International Development》第56卷第1期（2021年3月號）。原文以英文撰寫，由魯力編譯，作者劉立之改定。具體技術(shù)細(xì)節(jié)請參閱原文。]