暨南大學經濟與社會研究院于2018年發(fā)起的“廣東千村調查”項目，于2020年7 月 至8月開展第三輪廣東省千村調查，課題組從行政村、家戶兩個層面開展數(shù)據(jù)收集，采集有效樣本量為119個行政村，3646戶農村家庭戶，調查內容涉及農戶就業(yè)、農地流轉、精準扶貧，鄉(xiāng)村教育、農村生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村治理等方面。

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農村集體產權改革的重點情況

農村集體產權制度改革的目的在于逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發(fā)展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益是涉及農村基本經營制度和中國基本經濟制度的一件大事，也是當前全面深化農村改革過程中的重大任務。圍繞廣東省農村集體產權制度改革過程中的基本現(xiàn)狀、重點情況與存在問題，課題組對現(xiàn)階段廣東農村集體產權制度改革進展進行了調查。現(xiàn)將具體情況報告如下：

一、改革過程中的重點情況

1、改革整體推進良好，區(qū)域推進進度不一。集體產權制度改革涉及的內容方方面面，其中最為實質為以下三項：清產核資、成員確認及資產量化、成立新型集體經濟組織。首先，在清產核資工作方面，山區(qū)的推進工作相對落后。山區(qū)有近14.3%的村還未開展清產核資，遠高于均值；此外，西翼與東翼地區(qū)分別有6.25%和3.13%的村尚未開展清產核資工作。

表1 村清產核資完成比例（單位：%） 

其次，在成員確認方面，山區(qū)的確認比例相對較低。在成立村集體經濟組織的村莊中，近80%的村莊進行了成員身份確認，而在東翼和山區(qū)地區(qū)僅約為68%與70%。

表2 村集體經濟組織成員身份確認情況（單位：%）

再者，在股權量化方面，山區(qū)、西翼與東翼地區(qū)推進工作亦相對落后。全省進行產權制度改革股份量化及股權設置的村的比例約為20%，西翼、東翼和山區(qū)地區(qū)的股權量化情況皆低于全省平均水平。在進行了股權設置改革的村里，頒發(fā)股權證的村約占50%，其中山區(qū)和西翼地區(qū)頒發(fā)股權證的比例較低，皆為33.3%。

表3 村進行股份量化及股權設置的情況（單位：%）

最后，在新型農村集體經濟組織成立方面，東翼地區(qū)的新型農村經濟集體組織成立比例相對最低。廣東省農村平均有超過70%的村集體成立了新型農村集體經濟組織（經濟合作社、股份經濟合作社或者其他類似的經濟組織）。其中，這一比例在東翼地區(qū)最低，為59.38%；西翼地區(qū)與山區(qū)地區(qū)的成立比例分別為75%與71.43%。

圖1 村集體成立新型農村集體經濟組織成立情況（%）

2、集體資產存量不高，資產類型較為單一。一方面，廣東農村村集體資產不高，近47%的村集體賬面資產總額為100萬元以下。但農村集體資產的區(qū)域分化較大，珠三角地區(qū)農村集體資產在501萬-1000萬元和1000萬元以上的比例高于全省均值水平；西翼與山區(qū)村集體賬面資產總額為100萬元以下的農村比例亦顯著低于全省均值水平。

表4 村集體賬面資產總額情況（單位：%）

另一方面，廣東農村集體資產以資源型資產為主（約74%）。用于經營的房屋、建筑物、機器設備等的經營性資產和用于公共服務的科、教、文、衛(wèi)等非經營性資產的村分別為39.3%和40%。珠三角地區(qū)擁有經營性資產的農村比例遠超全省平均水平。

表5 村主要集體資產分類及比例（單位：%）

3、因地制宜確認身份，特殊群體得到明確。目前，在成立了集體經濟組織的村莊中，大部分村對特殊群體有明確的身份認定辦法。具體來說，有明確對特殊群體（如出嫁女、入贅男、在校大學生、現(xiàn)役義務兵、志愿兵、服刑人員、進城購買社保、新增人口等）的集體經濟組織成員進行身份認定辦法的村的比例約為66%。分地區(qū)而言，西翼地區(qū)和珠三角地區(qū)的比例分別為77.27%和73.68%，高于全省平均水平，而東翼地區(qū)的相關比例僅為42%左右。

表6 對特殊群體的集體經濟組織成員進行身份認定辦法的比例（單位：%）

二、改革過程中存在的問題

1、農村集體產權改革群眾知情不足。雖然農村集體產權改革在廣東已陸續(xù)鋪開，但村民對農村集體產權改革的知曉度普遍不高，約有四分之三的村民沒聽說過農村集體產權制度改革。報告進而詢問了集體產權改革的類似說法，其中，土地確權工作大多為村民所知曉；其次是集體經濟組織的建立，清產核資與集體經濟組織成員身份確認的說法較少村民知曉。分地區(qū)來看，東翼地區(qū)村民對以下說法的知情比例低于珠三角、粵西與山區(qū)地區(qū)。

表7 村民對以下說法的知情情況（單位：%）

2、身份確認倍受關注，收益分配存在爭議。在集體產權改革工作的推進過程中，約有五分之一的村民對其村所制定的集體經濟組織成員身份界定標準存有異議，約有十分之一對其村的身份界定方法表示不滿意。在集體產權收益分配上，近四成的村民對集體分紅表示不滿意。全省有分紅的村的比例不到20%，并以珠三角地區(qū)為主。雖然珠三角地區(qū)農民獲得的分紅相對較多，珠三角村民對本村集體資產的收益分紅滿意度也相對較低，將近一半的受訪村民明確表示不滿意。以上數(shù)據(jù)表明，成員認定制度標準與集體資產收益分配待完善。

表8 村民對本村集體經濟組織成員身份界定標準是否有異議（單位：%） 

3、成員資格標準有待完善，靜態(tài)管理存在短板。目前廣東農村集體產權股份的股紅分配主要依據(jù)的是“生不增，死不減，進不增，出不減”的股權靜態(tài)管理模式。然而現(xiàn)實情況千差萬別，以上原則不能完全指引現(xiàn)實操作。繼承、轉讓、贈與等的流轉原則和辦理程序，卻一直未有明確的指引。這一缺失導致了股權無序流轉時有發(fā)生。隨著農村人口流動和遷移，嚴格靜態(tài)的股權固化管理模式存在一定缺陷和短板。例如，東莞某村社區(qū)已故480名股東中，約10%暫時無法辦理股權繼承，主要可以分為兩種情況，一是股東在配股后遷往港澳臺等境外地方，股東去世后，繼承人難以聯(lián)系或暫時無法返回大陸；二是股東有多個子女繼承，但家族內部無法統(tǒng)一意見決定由誰行使股權權利。股權繼承相應擱置。以上股份暫時由股份經濟合作社代為管理。

4、資產監(jiān)管配套不足，信息化程度有限。在當前清產核資過程中，仍有約20%的村莊沒有配備專門的負責村集體經濟組織會計核算人員，尤其在山區(qū)，僅有62.5%的村在清產核資過程中配備了專門的會計核算人員。其次，村民對所在村的集體資產財務公開工作的態(tài)度分化較大，全省約有26.6%的村民表示不滿意，32.5%的村民評價一般。在規(guī)范性方面，只有約40%的村民認為本村在集體資產財務管理規(guī)范。在西翼和東翼地區(qū)，超過30%的村民認為本村的財務管理不規(guī)范。最后，全省采用 APP（手機應用）對村級財務進行管理和監(jiān)督或者發(fā)布村務信息、處理村級合同業(yè)務的村的比例僅有49%，并存在較為明顯的地區(qū)差距，東翼、西翼和山區(qū)地區(qū)相對落后。

表9 采用 APP對村級財務進行管理和監(jiān)督（單位：%）

三、關于完善農村集體產權改革的建議

（一）優(yōu)化改革資源配置向粵東西北部地區(qū)傾斜。目前廣東產權改革工作整體推進良好，但在工作推進、制度建設等方面上，粵西、山區(qū)及粵東地區(qū)進展相對落后。建議根據(jù)產權改革工作不同方面進展情況，優(yōu)化對應的改革資源配置向粵東西北部地區(qū)傾斜。具體而言，一是推進粵東北部地區(qū)的村黨組織書記通過法定程序擔任集體經濟組織負責人作為有力抓手，優(yōu)先在以上地區(qū)配優(yōu)配強黨組織書記；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)配足專項負責農村集體產權制度改革和清產核資的工作人員，為集體產權改革工作提供充分的人才保障；二是提供專項改革資金支持，加快推進以上地區(qū)集體產權改革工作；三是加大力度提升以上地區(qū)的集體資產財務管理水平，通過財務人員培訓計劃、信息化數(shù)字化改造等方式，提供對應的支持。

（二）加大農村集體產權改革的探索力度。首先是完善產權改革過程中的認定標準與分配方法。目前在成員認定、股份量化、股權設置、股權類型及頒發(fā)股權證等問題上，不同村莊的舉措不一，缺乏統(tǒng)一性。對于這一關乎村民切身利益的制度設計與推行，要完善現(xiàn)有的產權改革治理結構，使村民的意見與異議有途徑可以申述、有舉措可以處理，確保村民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。其次，針對靜態(tài)股權固化模式存在后續(xù)調整困難，建議逐步完善集體資產股份權能，探索不同形式的權能模式。積極探索集體資產股份的有償退出（包括內部轉讓和集體贖回）制度，加大探索研究集體資產股份有償退出、抵押、擔保等權能和新增人口股份權能的實現(xiàn)形式，使其更加充分地發(fā)揮股份制的優(yōu)勢，體現(xiàn)集體資產股份的價值。 

（三）做好集體產權改革工作的普及宣傳工作。村民接受信息的來源較為單一，主要是通過自上而下的政策宣傳路徑，受眾群體小，影響力弱。村民對集體產權改革工作的不了解與不清楚，將影響村民對集體產權改革監(jiān)督與管理工作的參與。建議推進集體產權改革的宣傳工作，結合新媒體技術、互聯(lián)網(wǎng)+平臺，通過公眾號、短視頻等形式，拓寬宣傳渠道，豐富宣傳形式。

（四）利用好信息化技術規(guī)范農村集體資產財務管理。針對技術集體資產財務保障性不夠、規(guī)范性不足、滿意度較低，建議充分運用現(xiàn)代信息技術手段，提高集體資產管理工作信息化水平。推進利用手機應用進行政務公開的信息化建設工作，使村民可以及時了解財務公開情況，提升財務監(jiān)督管理的規(guī)范性與保障性。