原創(chuàng) Kening Political理論志

組織學(xué)與疫情治理前沿

治理能力與合法性的雙重建構(gòu)

作者簡介:

Tom Christensen是挪威奧斯陸大學(xué)政治學(xué)系終身教授，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院特聘教授，挪威國家科學(xué)院院士。Per L?greid與Lise H. Rykkja是挪威卑爾根大學(xué)公共行政與組織學(xué)教授，Stein Rokkan Centre研究員。

編譯來源:

相關(guān)成果集結(jié)出版于L?greid P, Rykkja L. (eds) Societal Security and Crisis Management. New Security Challenges. 2019. Palgrave Macmillan, Cham.

核心觀點(diǎn)發(fā)表于Christensen T , Laegreid P , Rykkja L H . Organizing for Crisis Management: Building Governance Capacity and Legitimacy[J]. Public administration review, 2016, 76(6):887-897.

對新冠疫情的分析見于Christensen T , Lgreid P . Balancing governance capacity and legitimacy ‐ how the Norwegian government handled the COVID‐19 crisis as a high performer[J]. Public Administration Review.

當(dāng)前世界存在的風(fēng)險(xiǎn)，例如恐怖主義或自然災(zāi)害，呈現(xiàn)出日益增長的趨勢，并對公共管理提出了巨大的挑戰(zhàn)。風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)測性需要快速的反應(yīng)，其巨大的模糊性和不確定性又使得政府難以在應(yīng)對災(zāi)害的同時(shí)滿足公民的期待。因此，災(zāi)害不僅挑戰(zhàn)了治理能力，更直擊民主治理的核心。災(zāi)害治理不僅是資源的結(jié)構(gòu)化使用問題，更關(guān)切到治理合法性、問責(zé)制、公民對政府的信任與預(yù)期等。

核心論點(diǎn)與概念

作者的核心論點(diǎn)是組織能力與合法性之間的多重動(dòng)態(tài)與互補(bǔ)關(guān)系。治理能力包括政府行政系統(tǒng)的正式化、結(jié)構(gòu)化和過程的部分，也包括這些特征在實(shí)踐中的體現(xiàn)。作者區(qū)分了四種組織能力，即協(xié)調(diào)能力、分析能力、管制能力、服務(wù)能力。

協(xié)調(diào)能力（Coordination capacity）是將分散的各類組織聯(lián)結(jié)并發(fā)起集體行動(dòng)的最重要的能力。分析能力（Analytical capacity）是分析信息并提供專業(yè)建議，及貫徹實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)與脆弱性評估的能力。管制能力（Regulation capacity）是關(guān)于控制、監(jiān)視、監(jiān)管、審計(jì)的能力。服務(wù)能力（delivery capacity）是處理危機(jī)、行使權(quán)力，提供公共服務(wù)的能力，也叫干預(yù)能力（intervention capacity）。因此，治理能力可以看作是應(yīng)急管理的技術(shù)-操作和功能維度在不同危機(jī)中的體現(xiàn)。

合法性最初是描述政府權(quán)威與公民間關(guān)系的概念，表示在習(xí)俗、價(jià)值、信念等社會(huì)化建構(gòu)的系統(tǒng)中公民對權(quán)威行為的欲求、適宜程度。組織合法性則表示對組織及其領(lǐng)導(dǎo)的文化上的支持程度。此種合法性只有當(dāng)組織被認(rèn)為是有效率的，或遵從“合法性神話”時(shí)才會(huì)產(chǎn)生。政府的合法性不僅在于危機(jī)中的行動(dòng)，更在于人們對這些行動(dòng)的理解。

治理合法性因此與應(yīng)急管理的政治維度相聯(lián)，并包容了組織聲譽(yù)、問責(zé)制、制度秩序等概念。作者采用了經(jīng)典的input、throughput、output legitimacy三維度進(jìn)行解構(gòu)，包含了公民對政府行為的支持和評價(jià)這一輸入維度，及對行政系統(tǒng)的過程評價(jià)這一過程維度，還包括政策、措施等輸出維度。

組織制度主義分析路徑

作者的分析路徑是以組織為基礎(chǔ)的制度路徑，核心觀點(diǎn)在于組織嵌入于制度情境中，這為其提供了合法性，并遵從了“正當(dāng)邏輯”下的制度期望。據(jù)此，作者提出了可待檢驗(yàn)的種種假設(shè)：

半自主性和松散聯(lián)結(jié)的組織可能面臨四種能力提高的挑戰(zhàn)，正式權(quán)威和責(zé)任可能被基本的組織困境束縛，價(jià)值觀與行政準(zhǔn)則會(huì)產(chǎn)生沖突，科層制、網(wǎng)絡(luò)化、市場制的形態(tài)會(huì)導(dǎo)致不同的結(jié)果，同時(shí)多層次治理模式也會(huì)影響行動(dòng)者的關(guān)系。

以及，包括政體、行政文化、信任關(guān)系等在內(nèi)的制度、政治、組織的情境特征對治理過程、績效會(huì)產(chǎn)生多重影響。同樣，危機(jī)本身具有的獨(dú)特性、不確定性、跨邊界性與跨部門、跨層級(jí)的責(zé)任特征是如何因時(shí)因應(yīng)演化的也需要被考慮。公共部門的組織變遷也可能是情境相關(guān)的，路徑依賴、制度化力量、官僚政治、文化阻力都可能會(huì)起到影響。

治理能力與合法性的雙重建構(gòu)

那么治理能力與合法性的雙重建構(gòu)關(guān)系如何體現(xiàn)呢？

作者認(rèn)為，治理能力的提高是治理合法性的前提條件。當(dāng)一個(gè)政府顯得有能力處理危機(jī)時(shí)，自然會(huì)得到公民的信任與支持。但在某些情況，政府無法使其能力外顯，例如在處理恐怖主義時(shí)，保密是必要的。很多應(yīng)急救災(zāi)措施也是難以被發(fā)現(xiàn)的，因此對治理能力的評估依賴于利益相關(guān)者或公民的態(tài)度而非實(shí)效。

不同類型的治理能力也會(huì)有不同的轉(zhuǎn)化效果。協(xié)調(diào)和服務(wù)能力在救災(zāi)中往往體現(xiàn)的更充分。分析能力可以使得組織獲得有擔(dān)當(dāng)?shù)男蜗螅⑷〉孟鄬Φ母偁幜?，也可能在特定具有?guī)模經(jīng)濟(jì)的組織中獲得更大的支持。最后，規(guī)制能力是相對最不可見的，往往只能于災(zāi)難后的學(xué)習(xí)和反饋過程中影響政治支持。

合法性同樣會(huì)反過來影響治理能力。當(dāng)公民對政府的信任較高時(shí)，治理能力會(huì)變得更容易獲得。信任給予政府在協(xié)調(diào)、分析、管制、服務(wù)時(shí)更高的自由度。作者提出的論點(diǎn)是，治理能力與公民期望的動(dòng)態(tài)關(guān)系會(huì)影響對應(yīng)急管理能力的看法與評價(jià)。如果不能彌合兩者的間隙，應(yīng)急管理就會(huì)出大問題。

理論貢獻(xiàn)

第一，作者采用了廣義的組織基制度路徑。這一路徑解決了理性決策模型在理解由復(fù)雜性、不確定性和模糊性構(gòu)成的應(yīng)急情景的不完備性，并且提出對包括治理合法性、問責(zé)制、聲譽(yù)等制度特征，而非與能力相關(guān)的組織結(jié)構(gòu)的方向性展望。

第二，面向制度的研究要考慮其情境特征。應(yīng)急事件的組織管理展現(xiàn)了混合秩序與復(fù)合系統(tǒng)在多維度系統(tǒng)中對價(jià)值與注意力的權(quán)衡。此外，作者超越了工具性路徑，探索了更廣泛的社會(huì)環(huán)境，例如國家友好型、高度信任型的社會(huì)，在實(shí)踐中的作用與影響。

編譯 | 柯 寧

原標(biāo)題：《組織學(xué)與疫情治理前沿 | 治理能力與合法性的雙重建構(gòu)》

閱讀原文