當(dāng)?shù)貢r(shí)間2月18日，美國(guó)國(guó)會(huì)民主黨議員推出拜登政府全面移民政策改革議案，其內(nèi)容包括給予在美無(wú)合法身份移民可申請(qǐng)公民身份的渠道。美國(guó)總統(tǒng)拜登執(zhí)政近一個(gè)月以來(lái)尤為重視移民問(wèn)題，在其頒布的行政命令中，有不少關(guān)于移民問(wèn)題，而此次頒布的全面移民政策改革議案尤為引人注目。美國(guó)的全面移民政策改革已經(jīng)超過(guò)10年，奧巴馬兩任政府時(shí)期都曾經(jīng)極力推動(dòng)，但是均未成功。那么拜登的全面移民政策改革能走多遠(yuǎn)？

政策主張“胃口”太大，難獲支持

從拜登當(dāng)前全面移民政策改革的內(nèi)容以及兩黨的關(guān)系角度而言，拜登的全面移民政策改革難以在國(guó)會(huì)獲得通過(guò)，其對(duì)移民問(wèn)題的解決未來(lái)會(huì)更多使用總統(tǒng)的行政命令權(quán)而非讓國(guó)會(huì)頒布法律的方式。實(shí)際上，拜登目前已經(jīng)頻頻使用行政命令權(quán)。

其一，從拜登的全面移民政策改革的內(nèi)容看，政策主張過(guò)于激進(jìn)，“胃口”太大，難以獲得兩黨支持。拜登的全面移民政策改革議案被稱之為“最大膽”移民政策改革。之所以如此，最主要的原因之一是議案主張8年內(nèi)給予1100萬(wàn)非法移民合法公民身份。具體的實(shí)施步驟是非法移民首先獲得5年的臨時(shí)身份，之后，如果他們通過(guò)背景審查以及繳納稅款就可以獲得永久居留權(quán)。獲得永久居留權(quán)后三年則可申請(qǐng)美國(guó)公民身份。對(duì)年輕非法移民、已經(jīng)獲取臨時(shí)身份者以及從事農(nóng)業(yè)工作的非法移民則可以跳過(guò)5年的臨時(shí)身份，立即申請(qǐng)永久居留權(quán)。關(guān)于這一條，民主黨議員都并非完全贊同，更不用說(shuō)在移民問(wèn)題持保守立場(chǎng)的共和黨議員。來(lái)自阿肯色州的共和黨參議員湯姆·科頓（Tom Cotton）就在推特上公開(kāi)批評(píng)拜登的移民政策改革是“完全的赦免，根本沒(méi)有考慮到美國(guó)公民的安全和健康，在執(zhí)法方面是零”。

從歷史角度而言，美國(guó)往往謹(jǐn)慎運(yùn)用“赦免政策”。對(duì)某些立法者和民眾而言，“赦免非法移民”意味著“獎(jiǎng)勵(lì)人們非法入境的行為，”而且“赦免政策”也可能鼓勵(lì)后來(lái)者。因?yàn)橥ㄟ^(guò)“赦免政策”獲取合法身份的移民，會(huì)給其他的“非法入境者”以及他們的一些親屬帶來(lái)“社會(huì)示范效應(yīng)”。1986年的移民政策改革，國(guó)會(huì)曾經(jīng)赦免了近300萬(wàn)非法移民，但是因?yàn)楦鞣N原因，目前的非法移民已經(jīng)達(dá)到1100-1200萬(wàn)左右。以至于國(guó)會(huì)內(nèi)保守派以1986年政策改革為理由，拒絕給予當(dāng)前的非法移民合法身份，即使包括幼年時(shí)期前往美國(guó)的“夢(mèng)想生”（編注：“夢(mèng)想生”計(jì)劃2012年由時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬簽署實(shí)施。該計(jì)劃旨在讓年幼時(shí)被父母帶入美國(guó)的青少年非法移民免于被遣返，并能合法獲得工作。）。

另外，拜登訴諸 “一攬子”式的改革方式，而非 “拆分”式的“逐步解決”，更容易招致反對(duì)。在全面移民政策改革中，年輕非法移民的合法身份始終是兩黨焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。在國(guó)會(huì)立法過(guò)程中，對(duì)于兩黨爭(zhēng)議最大的問(wèn)題，采取“逐步解決”的方式有助于兩黨達(dá)成妥協(xié)。

奧巴馬政府時(shí)期，對(duì)年輕非法移民的合法身份問(wèn)題主要采用“逐步解決”的措施，諸如延長(zhǎng)年輕非法移民滯留美國(guó)的時(shí)間，結(jié)合其工作狀況和教育水平，逐步給予合法身份。奧巴馬深知給予非法移民合法身份是“敏感問(wèn)題”，在任期內(nèi)，他更多的是延長(zhǎng)年輕非法移民在美國(guó)居住的時(shí)間并為其提供各種生活便利。在奧巴馬推動(dòng)下，2013年的全面移民政策改革議案差一點(diǎn)在國(guó)會(huì)通過(guò)，變成法律。但是因?yàn)楣埠忘h反對(duì)，最終失敗。

相比之下，拜登解決年輕非法移民合法身份問(wèn)題的方式 “一竿子到底”，則更容易觸及共和黨的底線，招致反對(duì)。共和黨參議員湯姆·科頓就對(duì)美國(guó)媒體表示，“我們從來(lái)不會(huì)支持赦免優(yōu)先的議案，拜登的議案存在太多的缺點(diǎn)，基本不存在協(xié)商的基礎(chǔ)?！?/p>

時(shí)移世易，如今兩黨更難形成共識(shí)

其二，從政黨政治的角度而言，拜登的全面移民政策改革難以爭(zhēng)取到共和黨中的溫和派支持。當(dāng)前，民主黨在國(guó)會(huì)雖然占優(yōu)勢(shì)，但微乎其微，其優(yōu)勢(shì)并不能讓民主黨掌握立法主導(dǎo)權(quán)。在眾議院，民主黨雖然是多數(shù)派，但是和共和黨的議席差距在縮??；在參議院，兩黨各自控制50個(gè)席位。就參議院而言，拜登的全面移民政策改革如果要通過(guò)，在民主黨一致支持的情況下，仍然需要10名共和黨議員的支持。相比2013年的全面移民政策改革，此次要在參議院爭(zhēng)取到10名共和黨議員支持的難度更大。

一方面，2013年的議案較為溫和，拜登的議案更“激進(jìn)”，難以吸引共和黨的溫和派。2013年的全面移民政策改革議案是兩黨各自派出4名議員，組成的8人小組共同擬定的。因此議案結(jié)合了兩黨各自在移民政策改革立場(chǎng)的需求，具有一定的共識(shí)基礎(chǔ)，并獲得了支持。在參議院投票中，有14名共和黨參議員和54名民主黨議員支持。議案最終失敗是因?yàn)楫?dāng)時(shí)共和黨控制的眾議院的否決。

相比之下，拜登的議案更像是“一面之詞”，對(duì)共和黨議員缺乏吸引力。2013年投贊成票的14名共和黨議員中，目前只有5名仍在參議院，其中兩名已經(jīng)公開(kāi)表示反對(duì)拜登的全面移民政策改革議案，他們是來(lái)自南卡羅林那州的格內(nèi)姆和佛羅里達(dá)州的盧比奧。

另一方面，共和黨在2020年大選后其移民政策立場(chǎng)并未出現(xiàn)軟化跡象，意味著拜登不可能爭(zhēng)取更多支持者。拜登的全面移民政策改革議案和2013年的改革在時(shí)間上具有相似性，即發(fā)生在大選之后。2013年全面移民政策改革中，出現(xiàn)兩黨合作的“8人小組”的原因之一，在于共和黨在2012年大選失敗后軟化了其移民政策主張。共和黨認(rèn)為在少數(shù)族裔的支持率方面過(guò)低導(dǎo)致羅姆尼的失敗。因此，出于對(duì)未來(lái)競(jìng)選的考慮，某些共和黨議員軟化了移民政策立場(chǎng)。相比之下，2020年大選不僅充滿爭(zhēng)議，而且具有種族主義色彩的特朗普在少數(shù)族裔支持率方面卻表現(xiàn)不俗。此結(jié)果向共和黨議員傳遞的一個(gè)信號(hào)可能是在移民問(wèn)題上的強(qiáng)硬立場(chǎng)不一定導(dǎo)致競(jìng)選失敗?；诖?，以競(jìng)選連任作為最重要目標(biāo)的國(guó)會(huì)議員就不會(huì)有動(dòng)力軟化其移民政策立場(chǎng)。

拜登之所以重視并采取“大膽”的移民政策改革立場(chǎng)，很大的一部分原因在于回報(bào)少數(shù)族裔在2020年大選中的支持。另外，拜登執(zhí)政以來(lái)，移民改革團(tuán)體對(duì)其施加了種種壓力，希望拜登能在百日?qǐng)?zhí)政到來(lái)之前在移民政策改革問(wèn)題上通過(guò)一項(xiàng)法律。但是對(duì)拜登而言，鑒于議案本身的“缺陷”以及當(dāng)前的政黨政治，此目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)困難重重。未來(lái)如果真的出現(xiàn)一個(gè)移民政策有關(guān)的法律，目前拜登的議案勢(shì)必會(huì)大幅度修改，至于修改到什么程度，是“面目全非”還是只是涉及某些“細(xì)節(jié)問(wèn)題”大家可以拭目以待。

（作者系上海社會(huì)科學(xué)院國(guó)際問(wèn)題研究所副研究員）