2月1日凌晨，緬甸國(guó)務(wù)資政昂山素季、國(guó)家總統(tǒng)溫敏及多位地方議員被軍方扣押。緬甸隨即進(jìn)入緊急狀態(tài)，由此前軍方推選的副總統(tǒng)吳敏瑞擔(dān)任代總統(tǒng)，國(guó)防軍總司令敏昂萊實(shí)際接管國(guó)家大權(quán)。

軍方此舉與2020年11月8日舉行的大選結(jié)果直接相關(guān)。此次選舉中，執(zhí)政黨民盟以空前的優(yōu)勢(shì)拿下了國(guó)會(huì)絕大多數(shù)席位，而軍方支持的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（鞏發(fā)黨）則遭遇慘敗。選舉結(jié)果招致軍方和鞏發(fā)黨強(qiáng)烈不滿，質(zhì)疑選舉過(guò)程存在舞弊行為。在長(zhǎng)達(dá)兩個(gè)月的協(xié)商未果后，軍方于1月26日表態(tài)“不排除政變的可能”。雖然此后一度有緩和的表態(tài)，但持續(xù)的政局緊張最終導(dǎo)致2月1日的變局。

近十年來(lái)，在緬甸軍方主動(dòng)引導(dǎo)的改革下，緬甸的民主化進(jìn)程取得了空前的成果。2010年緬甸結(jié)束了軍政府的統(tǒng)治，轉(zhuǎn)而開(kāi)展議會(huì)民主制的嘗試。吳登盛政府進(jìn)一步推動(dòng)自由化與民主化改革，將昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的最大反對(duì)黨“全國(guó)民主同盟”吸納進(jìn)國(guó)會(huì)中。民主化進(jìn)程的巔峰是2015年民盟壓倒性的勝選，鞏發(fā)黨與軍方接受了選舉結(jié)果，并平穩(wěn)完成了權(quán)力交接。然而，此次軍方突如其來(lái)的行動(dòng)，給這一看似成功的政體轉(zhuǎn)型摁下了剎車鍵。

為何緬甸看似平穩(wěn)的民主化進(jìn)程橫生變數(shù)？為何同樣是民盟的壓倒性勝選，軍方在2015年和2020年做出截然不同的反應(yīng)？當(dāng)前的這一變數(shù)又給緬甸的未來(lái)帶來(lái)何種影響？

兩種民主化：軍方和民盟不可調(diào)解的矛盾

本次政局劇變的根本原因在于軍方和民盟對(duì)緬甸民主化進(jìn)程存在不同的預(yù)期：軍方希望通過(guò)主動(dòng)轉(zhuǎn)型延續(xù)并鞏固自己的控制力，而民盟則希望在逐步深化的民主化進(jìn)程中消除軍方的影響。這使得2015年以來(lái)的“雙頭政治”注定是一個(gè)短期現(xiàn)象，而矛盾則越積越深，直至在當(dāng)下爆發(fā)。

對(duì)于軍方而言，2010年以來(lái)的放權(quán)并非是出于全心全意的主動(dòng)民主化，而是為了緩解國(guó)內(nèi)外壓力及自身的合法性危機(jī)，從而被動(dòng)引導(dǎo)轉(zhuǎn)型。正如云南大學(xué)周邊外交研究中心、緬甸研究院研究員李晨陽(yáng)和云南大學(xué)緬甸研究院院長(zhǎng)孔鵬指出，1988年以來(lái)掌權(quán)的緬甸軍人政府面臨著發(fā)展和合法性之間的兩難困境：如果延續(xù)現(xiàn)狀不謀求發(fā)展，國(guó)內(nèi)不滿將嚴(yán)重危及政權(quán)的存亡；若是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革，公民觀念會(huì)隨即發(fā)生轉(zhuǎn)變，必然破壞當(dāng)前政體的合法性基礎(chǔ)。

自1990年否認(rèn)民盟的選舉結(jié)果之后，軍政府在國(guó)內(nèi)面臨著與多個(gè)反對(duì)黨的僵持及地方民族武裝的叛亂挑戰(zhàn)，國(guó)際上則受到長(zhǎng)期的制裁痛苦。2007年僧侶帶頭領(lǐng)導(dǎo)的“袈裟革命”反映出軍政府面臨著空前的合法性危機(jī)。當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人丹瑞將軍痛定思痛，決心通過(guò)自發(fā)的民主化改革來(lái)緩解國(guó)內(nèi)外壓力，并最大程度地維護(hù)軍隊(duì)的利益。

為了引導(dǎo)軍政府的威權(quán)轉(zhuǎn)化為經(jīng)由憲法和選舉制度化的合法性權(quán)威，2008年軍政府頒布了新憲法。這一憲法構(gòu)成了其后選舉制實(shí)踐的基礎(chǔ)，其中預(yù)留了多處?kù)柟誊婈?duì)影響力、有助軍方收歸政權(quán)的規(guī)定。最具爭(zhēng)議的是第14條，規(guī)定軍方擁有25%的國(guó)會(huì)席位，436條則規(guī)定修憲需國(guó)會(huì)75%的議員同意。這意味著只有四分之三的國(guó)會(huì)席位是由選舉產(chǎn)生，除非四分之三的席位均支持修憲，否則這一憲法規(guī)定的軍方特權(quán)即不可更改。

軍方還積極組建代表軍人利益的政黨，在之后的民選政府中依然維持自身影響力。2008年開(kāi)始，軍政府著力于將和平發(fā)展委員會(huì)下設(shè)的“鞏固與發(fā)展協(xié)會(huì)”轉(zhuǎn)型成為選舉制中的政黨，即后來(lái)的鞏發(fā)黨。大批軍官中的精英分子被調(diào)往地方，作為維系“鞏協(xié)”和地方聯(lián)系的重要力量。這些軍官后來(lái)成為鞏發(fā)黨的中堅(jiān)。這一積極的籌備使鞏發(fā)黨在第一次大選中具有極強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。2010年在民盟因受限宣布退出選舉后，鞏發(fā)黨成為第一大黨。

軍政府在緬甸的民主化轉(zhuǎn)型中起到了至關(guān)重要的主導(dǎo)作用，但這一轉(zhuǎn)型的主要目的是為了解決軍方的合法性危機(jī)及最大程度鞏固軍方的勢(shì)力和利益。對(duì)于昂山素季及其領(lǐng)導(dǎo)的民盟而言，這一“強(qiáng)軍隊(duì)弱政府”的局面顯然是無(wú)法接受的。重返政壇之后，昂山素季及民盟將修改憲法中不合于民主原則的條款作為主要口號(hào)，直指2008憲法帶來(lái)的緬甸轉(zhuǎn)型道路問(wèn)題。2015年勝選之后，民盟將緩和民族問(wèn)題作為任期內(nèi)的主要任務(wù)之一，這又牽動(dòng)了軍方的核心利益。

民盟和軍隊(duì)所秉持的兩種民主化方向?qū)е码p方存在不可調(diào)解的矛盾，因而2015年以來(lái)的“雙頭政治”是雙方妥協(xié)的結(jié)果，并不能真正化解矛盾。然而，可以提出的問(wèn)題是，為何軍方在2015年會(huì)同意讓權(quán)，黨派平穩(wěn)交替，而在2020年敗選后，軍方采取了極端方式重新接管權(quán)力？

兩場(chǎng)選舉：軍方的妥協(xié)與底線

此次軍方的行動(dòng)似乎表明，2015年的和平過(guò)渡是暫時(shí)妥協(xié)的結(jié)果，而民盟連續(xù)兩次以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)當(dāng)選突破了軍方的底線。

事實(shí)上，軍方在2015年采取的緩和態(tài)度是令人意外的。與1990年否認(rèn)民盟選舉結(jié)果相反，6年前軍方不僅接受了鞏發(fā)黨的失敗，甚至有高層人士在選后發(fā)文稱這次選舉是偉大的勝利。為何軍方會(huì)安心交出權(quán)力？

其中的緣由一是對(duì)國(guó)內(nèi)外壓力的妥協(xié)。吳登盛政府任內(nèi)緬甸在政治、社會(huì)多個(gè)層面采取了較為激進(jìn)的改革，取得了良好的成效，但2015年大選的民意所向早就預(yù)示著民盟勝選。不僅如此，相較于具有軍方背景的鞏發(fā)黨，民盟在國(guó)際輿論上也獲得了廣泛的支持。鞏發(fā)黨最終僅取得了6%的議席，拒絕選舉結(jié)果不僅會(huì)面臨空前的輿論壓力，同時(shí)也可能導(dǎo)致先前通過(guò)改革建立的合法性基礎(chǔ)喪失殆盡。

二是對(duì)鞏發(fā)黨有信心，希望其可以在下一屆選舉中東山再起。鞏發(fā)黨的失敗也可以歸為內(nèi)部矛盾和錯(cuò)誤選舉策略的結(jié)果，黨內(nèi)人士對(duì)于在下一屆選舉中東山再起依然抱有信心。鞏發(fā)黨具有更好的政治人才儲(chǔ)備，新政府在一些職位上不得不依仗鞏發(fā)黨人士。甚至黨內(nèi)有樂(lè)觀的聲音認(rèn)為，長(zhǎng)期作為反對(duì)黨的民盟不具備管理國(guó)家的能力，或許很快就會(huì)下臺(tái)。對(duì)于軍方而言，2008憲法保障其依然在修憲和民族緩和這兩個(gè)涉及核心利益的問(wèn)題上有充足的話語(yǔ)權(quán)，而文官政府不足以撼動(dòng)軍方的地位。

相較于其他可能的執(zhí)政黨，昂山素季的上臺(tái)似乎也是當(dāng)時(shí)軍方所樂(lè)見(jiàn)的。雖然昂山素季一直抨擊2008憲法和軍隊(duì)對(duì)國(guó)家的控制，她所采用的反抗手段始終是“非暴力”的，軍方感覺(jué)民盟更加易于掌控。昂山素季在國(guó)際上的聲譽(yù)也有助于緬甸擺脫美國(guó)等國(guó)家長(zhǎng)期施加的制裁，找到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的契機(jī)和窗口。

然而，2020年各方面因素發(fā)生了較大的改變。

過(guò)去5年里，昂山素季未能履行先前推動(dòng)民族和解的承諾。雖然召開(kāi)了多次21世紀(jì)彬龍會(huì)議，民族問(wèn)題未能得到實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，緬北的沖突甚至一度激化。民盟也未能妥善處理2017年爆發(fā)的羅興亞問(wèn)題，甚至導(dǎo)致了大量羅興亞難民的出現(xiàn)。昂山素季的國(guó)際聲望大幅下降，多國(guó)重啟對(duì)緬制裁，其在少數(shù)民族地區(qū)的支持率也不復(fù)如初。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，民盟也未能交出合格的答卷。由于缺乏執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)以及濫用親信，2015-2020年緬甸的發(fā)展甚至不如吳登盛政府的鞏發(fā)黨執(zhí)政時(shí)期。民盟成員在參政過(guò)程中，內(nèi)部矛盾也逐漸加劇，腐敗現(xiàn)象頻出。

這種種因素使鞏發(fā)黨在2018年的中期遞補(bǔ)選舉中殺了一個(gè)回馬槍，民盟的支持率則相較于2015年有明顯下降。鞏發(fā)黨也加大了對(duì)敗選的反思，加強(qiáng)內(nèi)部改革，為去年的選舉做了充分的準(zhǔn)備，甚至得到了宗教領(lǐng)袖的站臺(tái)。去年8月新冠疫情反彈更使民盟的處境雪上加霜，民調(diào)顯示民盟很難取得2015年的成功，甚至有可能需要聯(lián)合組閣。

然而，民盟在去年11月的選舉中拿下聯(lián)邦議會(huì)中超過(guò)八成的民選席位，比2015年還多6席，同時(shí)獲得了省邦議會(huì)的絕大多數(shù)席位。鞏發(fā)黨則迎來(lái)了史無(wú)前例的慘敗，相較上屆選舉聯(lián)邦議會(huì)損失四分之一的席位，省邦議會(huì)更是只達(dá)到2015年的半數(shù)。這表明雖然民盟成績(jī)平平，但選民給予了更大的耐心，對(duì)昂山素季的支持率有增無(wú)減。

與2015年不同的是，鞏發(fā)黨和軍方對(duì)這一結(jié)果表達(dá)了強(qiáng)烈的不滿。計(jì)票結(jié)束不久，鞏發(fā)黨便遽然發(fā)難，指責(zé)民盟在選舉中存在舞弊行為。這表明，一方面軍方及鞏發(fā)黨對(duì)此次始料未及的慘敗惱羞成怒，另一方面民盟再度以高票連任已突破了軍方的底線。

民盟在議會(huì)的絕對(duì)多數(shù)雖不能直接影響到軍方在修憲和民族和解問(wèn)題上的話語(yǔ)權(quán)，卻使得民盟可運(yùn)用這一優(yōu)勢(shì)否決其他領(lǐng)域的決策。這很大程度上限制了軍方的影響力。此外，雖然2016年執(zhí)政以來(lái)民盟長(zhǎng)期未曾觸及“修憲”問(wèn)題，但自2019年以來(lái)對(duì)涉及軍方核心利益的第14條和第436條提出了挑戰(zhàn)，而挑起這一話題成功激起了民間對(duì)軍方的不滿，將民盟政績(jī)不佳歸罪于軍方的干預(yù)。軍方似乎逐漸被如下的事實(shí)所威脅并激怒：民選政府逐漸動(dòng)搖了軍方的基礎(chǔ)而不是鞏固它。

政變的影響與前景

縱觀戰(zhàn)后緬甸史，軍方通過(guò)政變來(lái)干政直至奪權(quán)并不是偶例。無(wú)論是奈溫軍政府還是1988年上臺(tái)的新軍政府，均是通過(guò)這一方式踏入政治舞臺(tái)。

歷史上政變的成功給軍方帶來(lái)樂(lè)觀的慣性預(yù)期，尤其是在出現(xiàn)政局動(dòng)蕩的時(shí)候?？陀^而言，軍方此次行動(dòng)未違背2008憲法中的相關(guān)規(guī)定——“在緊急事態(tài)發(fā)生時(shí)，國(guó)防軍總司令可以接管并行使國(guó)家權(quán)力”。但是，此后軍方是否能像歷史上的兩個(gè)軍政府那樣長(zhǎng)期執(zhí)政呢？

國(guó)內(nèi)外的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大的改變，雖然當(dāng)下緬甸依然面臨局部性的少數(shù)民族武裝沖突，這一沖突規(guī)模和吳努時(shí)期及奈溫軍政府時(shí)期不可同日而語(yǔ)。相較于前兩次政變，此次軍方接管國(guó)家權(quán)力缺少正當(dāng)性：軍方不是在國(guó)內(nèi)動(dòng)亂時(shí)干政，而是在選舉后發(fā)動(dòng)政變，這顯然會(huì)激發(fā)民間強(qiáng)烈不滿。民盟在選舉中的連續(xù)勝利也表明，民間對(duì)軍政府及軍人干政抱有普遍的厭惡情緒。此時(shí)回歸軍政府很大程度上會(huì)激化政治矛盾，甚至導(dǎo)致暴動(dòng)復(fù)燃。同時(shí)，國(guó)際輿論的壓力也是空前的，雖然昂山素季政府在羅興亞問(wèn)題上頗受詬病，軍人干政這一“逆民主化”的行為將受到更多的輿論和隨之而來(lái)的經(jīng)濟(jì)制裁壓力。這使得過(guò)往的“軍政府”模式很難找到繼續(xù)生長(zhǎng)的土壤，反而導(dǎo)致軍人長(zhǎng)期以來(lái)的執(zhí)政和參政根基受到根本性動(dòng)搖?；蛟S也正是因?yàn)槿绱?，軍?月1日當(dāng)天就宣布，在為期一年的緊急狀態(tài)結(jié)束后就舉行選舉，還政于民。此次軍方行動(dòng)的合法性來(lái)源于確定當(dāng)前發(fā)展框架的2008年憲法，軍方雖可謀求放緩甚至倒退的民主化進(jìn)程，卻不太可能動(dòng)搖自身的合法性根基而選擇徹底否定民主化。

雖然未違反2008年憲法，但緬甸此次變局的前景不確定性極大。雖然緬北等地區(qū)的局勢(shì)在近兩年來(lái)得到一定的緩和，軍方此舉依然會(huì)引致少數(shù)民族地區(qū)的普遍不滿。尤其是相較于2015年，少數(shù)民族政黨在2020年大選的席位得到了一定的增加，軍方干政使選舉成果化為烏有，將引發(fā)族群矛盾的反彈。種種可能的社會(huì)騷動(dòng)與隨之而來(lái)的疫情反彈，對(duì)緬甸社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傷害無(wú)法估量。

從國(guó)際輿論而言，此次政變將繼羅興亞問(wèn)題之后進(jìn)一步惡化緬甸的形象。軍方此次行動(dòng)將進(jìn)一步影響到已橫生裂痕的美緬、歐緬關(guān)系。美國(guó)總統(tǒng)喬·拜登已表態(tài)將考慮重啟對(duì)緬制裁，呼吁國(guó)際社會(huì)集體反制緬軍的行動(dòng)。值得注意的是，鑒于美國(guó)先前已將一系列緬甸軍官納入制裁清單，應(yīng)當(dāng)如何加碼才能確保進(jìn)一步制裁的有效性，是拜登政府的行動(dòng)難點(diǎn)。美方迫切需要考慮的是，如何確保緬甸的民主化成果，督促緬甸軍方放人，是否進(jìn)行干預(yù)，又如何進(jìn)行干預(yù)？對(duì)于拜登新政府而言，此次事件將是其施行的價(jià)值觀外交的一次大考。

（陳琪，清華大學(xué)戰(zhàn)略與安全研究中心秘書長(zhǎng)、教授；仇哲君，清華-霍普金斯雙碩士學(xué)位項(xiàng)目研究生）