2月1日凌晨，緬甸國務(wù)資政昂山素季、國家總統(tǒng)溫敏及多位地方議員被軍方扣押。緬甸隨即進(jìn)入緊急狀態(tài)，由此前軍方推選的副總統(tǒng)吳敏瑞擔(dān)任代總統(tǒng)，國防軍總司令敏昂萊實(shí)際接管國家大權(quán)。

軍方此舉與2020年11月8日舉行的大選結(jié)果直接相關(guān)。此次選舉中，執(zhí)政黨民盟以空前的優(yōu)勢拿下了國會絕大多數(shù)席位，而軍方支持的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（鞏發(fā)黨）則遭遇慘敗。選舉結(jié)果招致軍方和鞏發(fā)黨強(qiáng)烈不滿，質(zhì)疑選舉過程存在舞弊行為。在長達(dá)兩個月的協(xié)商未果后，軍方于1月26日表態(tài)“不排除政變的可能”。雖然此后一度有緩和的表態(tài)，但持續(xù)的政局緊張最終導(dǎo)致2月1日的變局。

近十年來，在緬甸軍方主動引導(dǎo)的改革下，緬甸的民主化進(jìn)程取得了空前的成果。2010年緬甸結(jié)束了軍政府的統(tǒng)治，轉(zhuǎn)而開展議會民主制的嘗試。吳登盛政府進(jìn)一步推動自由化與民主化改革，將昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的最大反對黨“全國民主同盟”吸納進(jìn)國會中。民主化進(jìn)程的巔峰是2015年民盟壓倒性的勝選，鞏發(fā)黨與軍方接受了選舉結(jié)果，并平穩(wěn)完成了權(quán)力交接。然而，此次軍方突如其來的行動，給這一看似成功的政體轉(zhuǎn)型摁下了剎車鍵。

為何緬甸看似平穩(wěn)的民主化進(jìn)程橫生變數(shù)？為何同樣是民盟的壓倒性勝選，軍方在2015年和2020年做出截然不同的反應(yīng)？當(dāng)前的這一變數(shù)又給緬甸的未來帶來何種影響？

兩種民主化：軍方和民盟不可調(diào)解的矛盾

本次政局劇變的根本原因在于軍方和民盟對緬甸民主化進(jìn)程存在不同的預(yù)期：軍方希望通過主動轉(zhuǎn)型延續(xù)并鞏固自己的控制力，而民盟則希望在逐步深化的民主化進(jìn)程中消除軍方的影響。這使得2015年以來的“雙頭政治”注定是一個短期現(xiàn)象，而矛盾則越積越深，直至在當(dāng)下爆發(fā)。

對于軍方而言，2010年以來的放權(quán)并非是出于全心全意的主動民主化，而是為了緩解國內(nèi)外壓力及自身的合法性危機(jī)，從而被動引導(dǎo)轉(zhuǎn)型。正如云南大學(xué)周邊外交研究中心、緬甸研究院研究員李晨陽和云南大學(xué)緬甸研究院院長孔鵬指出，1988年以來掌權(quán)的緬甸軍人政府面臨著發(fā)展和合法性之間的兩難困境：如果延續(xù)現(xiàn)狀不謀求發(fā)展，國內(nèi)不滿將嚴(yán)重危及政權(quán)的存亡；若是推動經(jīng)濟(jì)社會變革，公民觀念會隨即發(fā)生轉(zhuǎn)變，必然破壞當(dāng)前政體的合法性基礎(chǔ)。

自1990年否認(rèn)民盟的選舉結(jié)果之后，軍政府在國內(nèi)面臨著與多個反對黨的僵持及地方民族武裝的叛亂挑戰(zhàn)，國際上則受到長期的制裁痛苦。2007年僧侶帶頭領(lǐng)導(dǎo)的“袈裟革命”反映出軍政府面臨著空前的合法性危機(jī)。當(dāng)時的領(lǐng)導(dǎo)人丹瑞將軍痛定思痛，決心通過自發(fā)的民主化改革來緩解國內(nèi)外壓力，并最大程度地維護(hù)軍隊(duì)的利益。

為了引導(dǎo)軍政府的威權(quán)轉(zhuǎn)化為經(jīng)由憲法和選舉制度化的合法性權(quán)威，2008年軍政府頒布了新憲法。這一憲法構(gòu)成了其后選舉制實(shí)踐的基礎(chǔ)，其中預(yù)留了多處鞏固軍隊(duì)影響力、有助軍方收歸政權(quán)的規(guī)定。最具爭議的是第14條，規(guī)定軍方擁有25%的國會席位，436條則規(guī)定修憲需國會75%的議員同意。這意味著只有四分之三的國會席位是由選舉產(chǎn)生，除非四分之三的席位均支持修憲，否則這一憲法規(guī)定的軍方特權(quán)即不可更改。

軍方還積極組建代表軍人利益的政黨，在之后的民選政府中依然維持自身影響力。2008年開始，軍政府著力于將和平發(fā)展委員會下設(shè)的“鞏固與發(fā)展協(xié)會”轉(zhuǎn)型成為選舉制中的政黨，即后來的鞏發(fā)黨。大批軍官中的精英分子被調(diào)往地方，作為維系“鞏協(xié)”和地方聯(lián)系的重要力量。這些軍官后來成為鞏發(fā)黨的中堅(jiān)。這一積極的籌備使鞏發(fā)黨在第一次大選中具有極強(qiáng)的競爭力。2010年在民盟因受限宣布退出選舉后，鞏發(fā)黨成為第一大黨。

軍政府在緬甸的民主化轉(zhuǎn)型中起到了至關(guān)重要的主導(dǎo)作用，但這一轉(zhuǎn)型的主要目的是為了解決軍方的合法性危機(jī)及最大程度鞏固軍方的勢力和利益。對于昂山素季及其領(lǐng)導(dǎo)的民盟而言，這一“強(qiáng)軍隊(duì)弱政府”的局面顯然是無法接受的。重返政壇之后，昂山素季及民盟將修改憲法中不合于民主原則的條款作為主要口號，直指2008憲法帶來的緬甸轉(zhuǎn)型道路問題。2015年勝選之后，民盟將緩和民族問題作為任期內(nèi)的主要任務(wù)之一，這又牽動了軍方的核心利益。

民盟和軍隊(duì)所秉持的兩種民主化方向?qū)е码p方存在不可調(diào)解的矛盾，因而2015年以來的“雙頭政治”是雙方妥協(xié)的結(jié)果，并不能真正化解矛盾。然而，可以提出的問題是，為何軍方在2015年會同意讓權(quán)，黨派平穩(wěn)交替，而在2020年敗選后，軍方采取了極端方式重新接管權(quán)力？

兩場選舉：軍方的妥協(xié)與底線

此次軍方的行動似乎表明，2015年的和平過渡是暫時妥協(xié)的結(jié)果，而民盟連續(xù)兩次以絕對優(yōu)勢當(dāng)選突破了軍方的底線。

事實(shí)上，軍方在2015年采取的緩和態(tài)度是令人意外的。與1990年否認(rèn)民盟選舉結(jié)果相反，6年前軍方不僅接受了鞏發(fā)黨的失敗，甚至有高層人士在選后發(fā)文稱這次選舉是偉大的勝利。為何軍方會安心交出權(quán)力？

其中的緣由一是對國內(nèi)外壓力的妥協(xié)。吳登盛政府任內(nèi)緬甸在政治、社會多個層面采取了較為激進(jìn)的改革，取得了良好的成效，但2015年大選的民意所向早就預(yù)示著民盟勝選。不僅如此，相較于具有軍方背景的鞏發(fā)黨，民盟在國際輿論上也獲得了廣泛的支持。鞏發(fā)黨最終僅取得了6%的議席，拒絕選舉結(jié)果不僅會面臨空前的輿論壓力，同時也可能導(dǎo)致先前通過改革建立的合法性基礎(chǔ)喪失殆盡。

二是對鞏發(fā)黨有信心，希望其可以在下一屆選舉中東山再起。鞏發(fā)黨的失敗也可以歸為內(nèi)部矛盾和錯誤選舉策略的結(jié)果，黨內(nèi)人士對于在下一屆選舉中東山再起依然抱有信心。鞏發(fā)黨具有更好的政治人才儲備，新政府在一些職位上不得不依仗鞏發(fā)黨人士。甚至黨內(nèi)有樂觀的聲音認(rèn)為，長期作為反對黨的民盟不具備管理國家的能力，或許很快就會下臺。對于軍方而言，2008憲法保障其依然在修憲和民族緩和這兩個涉及核心利益的問題上有充足的話語權(quán)，而文官政府不足以撼動軍方的地位。

相較于其他可能的執(zhí)政黨，昂山素季的上臺似乎也是當(dāng)時軍方所樂見的。雖然昂山素季一直抨擊2008憲法和軍隊(duì)對國家的控制，她所采用的反抗手段始終是“非暴力”的，軍方感覺民盟更加易于掌控。昂山素季在國際上的聲譽(yù)也有助于緬甸擺脫美國等國家長期施加的制裁，找到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的契機(jī)和窗口。

然而，2020年各方面因素發(fā)生了較大的改變。

過去5年里，昂山素季未能履行先前推動民族和解的承諾。雖然召開了多次21世紀(jì)彬龍會議，民族問題未能得到實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，緬北的沖突甚至一度激化。民盟也未能妥善處理2017年爆發(fā)的羅興亞問題，甚至導(dǎo)致了大量羅興亞難民的出現(xiàn)。昂山素季的國際聲望大幅下降，多國重啟對緬制裁，其在少數(shù)民族地區(qū)的支持率也不復(fù)如初。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，民盟也未能交出合格的答卷。由于缺乏執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)以及濫用親信，2015-2020年緬甸的發(fā)展甚至不如吳登盛政府的鞏發(fā)黨執(zhí)政時期。民盟成員在參政過程中，內(nèi)部矛盾也逐漸加劇，腐敗現(xiàn)象頻出。

這種種因素使鞏發(fā)黨在2018年的中期遞補(bǔ)選舉中殺了一個回馬槍，民盟的支持率則相較于2015年有明顯下降。鞏發(fā)黨也加大了對敗選的反思，加強(qiáng)內(nèi)部改革，為去年的選舉做了充分的準(zhǔn)備，甚至得到了宗教領(lǐng)袖的站臺。去年8月新冠疫情反彈更使民盟的處境雪上加霜，民調(diào)顯示民盟很難取得2015年的成功，甚至有可能需要聯(lián)合組閣。

然而，民盟在去年11月的選舉中拿下聯(lián)邦議會中超過八成的民選席位，比2015年還多6席，同時獲得了省邦議會的絕大多數(shù)席位。鞏發(fā)黨則迎來了史無前例的慘敗，相較上屆選舉聯(lián)邦議會損失四分之一的席位，省邦議會更是只達(dá)到2015年的半數(shù)。這表明雖然民盟成績平平，但選民給予了更大的耐心，對昂山素季的支持率有增無減。

與2015年不同的是，鞏發(fā)黨和軍方對這一結(jié)果表達(dá)了強(qiáng)烈的不滿。計(jì)票結(jié)束不久，鞏發(fā)黨便遽然發(fā)難，指責(zé)民盟在選舉中存在舞弊行為。這表明，一方面軍方及鞏發(fā)黨對此次始料未及的慘敗惱羞成怒，另一方面民盟再度以高票連任已突破了軍方的底線。

民盟在議會的絕對多數(shù)雖不能直接影響到軍方在修憲和民族和解問題上的話語權(quán)，卻使得民盟可運(yùn)用這一優(yōu)勢否決其他領(lǐng)域的決策。這很大程度上限制了軍方的影響力。此外，雖然2016年執(zhí)政以來民盟長期未曾觸及“修憲”問題，但自2019年以來對涉及軍方核心利益的第14條和第436條提出了挑戰(zhàn)，而挑起這一話題成功激起了民間對軍方的不滿，將民盟政績不佳歸罪于軍方的干預(yù)。軍方似乎逐漸被如下的事實(shí)所威脅并激怒：民選政府逐漸動搖了軍方的基礎(chǔ)而不是鞏固它。

政變的影響與前景

縱觀戰(zhàn)后緬甸史，軍方通過政變來干政直至奪權(quán)并不是偶例。無論是奈溫軍政府還是1988年上臺的新軍政府，均是通過這一方式踏入政治舞臺。

歷史上政變的成功給軍方帶來樂觀的慣性預(yù)期，尤其是在出現(xiàn)政局動蕩的時候?？陀^而言，軍方此次行動未違背2008憲法中的相關(guān)規(guī)定——“在緊急事態(tài)發(fā)生時，國防軍總司令可以接管并行使國家權(quán)力”。但是，此后軍方是否能像歷史上的兩個軍政府那樣長期執(zhí)政呢？

國內(nèi)外的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大的改變，雖然當(dāng)下緬甸依然面臨局部性的少數(shù)民族武裝沖突，這一沖突規(guī)模和吳努時期及奈溫軍政府時期不可同日而語。相較于前兩次政變，此次軍方接管國家權(quán)力缺少正當(dāng)性：軍方不是在國內(nèi)動亂時干政，而是在選舉后發(fā)動政變，這顯然會激發(fā)民間強(qiáng)烈不滿。民盟在選舉中的連續(xù)勝利也表明，民間對軍政府及軍人干政抱有普遍的厭惡情緒。此時回歸軍政府很大程度上會激化政治矛盾，甚至導(dǎo)致暴動復(fù)燃。同時，國際輿論的壓力也是空前的，雖然昂山素季政府在羅興亞問題上頗受詬病，軍人干政這一“逆民主化”的行為將受到更多的輿論和隨之而來的經(jīng)濟(jì)制裁壓力。這使得過往的“軍政府”模式很難找到繼續(xù)生長的土壤，反而導(dǎo)致軍人長期以來的執(zhí)政和參政根基受到根本性動搖?；蛟S也正是因?yàn)槿绱?，軍?月1日當(dāng)天就宣布，在為期一年的緊急狀態(tài)結(jié)束后就舉行選舉，還政于民。此次軍方行動的合法性來源于確定當(dāng)前發(fā)展框架的2008年憲法，軍方雖可謀求放緩甚至倒退的民主化進(jìn)程，卻不太可能動搖自身的合法性根基而選擇徹底否定民主化。

雖然未違反2008年憲法，但緬甸此次變局的前景不確定性極大。雖然緬北等地區(qū)的局勢在近兩年來得到一定的緩和，軍方此舉依然會引致少數(shù)民族地區(qū)的普遍不滿。尤其是相較于2015年，少數(shù)民族政黨在2020年大選的席位得到了一定的增加，軍方干政使選舉成果化為烏有，將引發(fā)族群矛盾的反彈。種種可能的社會騷動與隨之而來的疫情反彈，對緬甸社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傷害無法估量。

從國際輿論而言，此次政變將繼羅興亞問題之后進(jìn)一步惡化緬甸的形象。軍方此次行動將進(jìn)一步影響到已橫生裂痕的美緬、歐緬關(guān)系。美國總統(tǒng)喬·拜登已表態(tài)將考慮重啟對緬制裁，呼吁國際社會集體反制緬軍的行動。值得注意的是，鑒于美國先前已將一系列緬甸軍官納入制裁清單，應(yīng)當(dāng)如何加碼才能確保進(jìn)一步制裁的有效性，是拜登政府的行動難點(diǎn)。美方迫切需要考慮的是，如何確保緬甸的民主化成果，督促緬甸軍方放人，是否進(jìn)行干預(yù)，又如何進(jìn)行干預(yù)？對于拜登新政府而言，此次事件將是其施行的價值觀外交的一次大考。

（陳琪，清華大學(xué)戰(zhàn)略與安全研究中心秘書長、教授；仇哲君，清華-霍普金斯雙碩士學(xué)位項(xiàng)目研究生）