筆者前次在《合約城市：城市化的另一條道路》（澎湃商學院，2020-12-01）一文中提及，政府負債建城不可持續(xù)，提高了我國金融體系的風險。要降低金融的系統(tǒng)性風險，需要從根本上改革我國城市化模式，合約城市是緩解公共債務壓力的另一條城市化道路。本文指出：（1）城市是一組合約關系網；（2）政府憑借其強制力，是城市合約的重要組成部分；（3）城市合約結構的選擇取決于具體的交易費用。

一、城市是一組合約關系網

城市是由擁有分立的產權的人群聚集而成的。這些產權所有者通過一系列合約構成密集的合約關系網。大量個體通過雇傭合約、購物合約、交通合約、稅收合約、婚姻合約等多種多樣的合約聯(lián)系在一起。城市越密集，合約關系網就越密。城市化的過程，是人口由分散到聚集的過程，也是大量擁有分立產權的個體之間編織的合約網變得更加密集的過程。城市化的核心問題，是怎樣有效地重新配置聚集而分立的產權。

如果沒有規(guī)劃限制，個體根據價格信號自發(fā)簽訂合約有效配置產權的前提，是產權清楚且締約的交易費用較低。然而，產權完全清楚與交易費用為零的世界并不存在，政府通過行政力量配置資源，在一定程度上可以避免個體間締約的交易費用。

但是，政府靠行政力量推行城市化也可能導致資源錯配。幾十萬、上百萬的市民有其生活的特殊知識，政府官員與規(guī)劃專家難以掌握他們生活的全部信息，也無法完全預知未來。政府主導的城市化沒有機會成本和債務破產的制約，從而缺少糾錯機制。產權不清晰或交易費用不為零，并不意味著政府主導城市化是唯一的替代選擇。合約城市就展示了另一種可能。

二、政府是城市合約結構的重要組成部分

（一）行政強制力影響政府合約邊界

權利（權力）是資源要素，政府具備的核心要素是行政強制力。政府憑借其強制力，在城市生活的某些領域具有排他性的地位。例如，政府提供了司法稅收等社會治理服務，包括法院及其法官、公安局及其警察、稅務機關及其辦事員等。在這些領域，個人及組織只能與政府締約。

在另外一些領域中，政府通過提高準入的門檻，成為主要的締約主體。例如，政府運營的公辦學校是許多城市的主要教育機構。政府不但要提供土地、建設學校，而且學校的管理者與老師是有編制的、政府聘用的老師。政府不但與學校簽訂了界定土地權利的合約，也與學校的管理者及老師簽訂勞動聘用合約，并直接參與學校的管理運營。又如，多數城市的醫(yī)院是公立的，政府直接與醫(yī)務人員簽訂了勞動合約，并以此界定了醫(yī)務人員的人力產權。在這些領域，雖然沒有絕對地排斥民營企業(yè)的進入，但是因其高門檻，將大多數人力資源聚集在政府的行政安排之下。

（二）改革前的城市：政府是中心締約人

當大量的經濟活動與政府直接發(fā)生締約關系，政府就成了合約關系網的中心，扮演了中心締約人的角色。

在改革前，城市政府作為中心締約人，與幾乎所有的要素締約，覆蓋了整個城市的幾乎所有合約。住房的建設開發(fā)、垃圾的清運、資金的信貸、交通的供應、教師的聘請、國企職工的雇傭等都是由政府通過合約來安排。也即，政府通過一系列以強制力背書的合約，界定與安排了土地、物質資本、人力資本、勞力等一系列生產要素。這其中最關鍵的，是幾乎所有居民都是政府雇員。政府作為中心締約人，界定了人力資本及勞動力產權，將每個人與體制綁定在了一起。

（三）城市改革是城市合約關系網的重組

改革開放改變了政府作為中心締約人的傳統(tǒng)城市體制。大量農民及其子女進城，以及對民營經濟的開放，在政府之外提供了新的可供選擇的合約。新的合約安排提高了要素的報酬，使要素資源從與政府的合約中脫離，進入了市場交易。大量要素的市場交易催生了新的職業(yè)與市場平臺，如各種住房中介、婚姻介紹所、擔保信貸公司、建材市場、蔬菜市場等。今天，民營企業(yè)、民辦學校、民營銀行在城市中的數量越來越多。中心締約人的締約范圍越來越小，要素自發(fā)的合約范圍越來越大。城市的改革歷程，是政府作為中心締約人的合約邊界逐漸縮小的過程。

三、城市合約結構的選擇

（一）合約結構界定權責邊界

城市有多種合約結構。有的城市的合約結構有中心締約人，有的城市則更像一張扁平的網絡，缺乏中心締約人。例如，政府、國企、民企、村組織運營的城市，往往具有中心締約人。但也有許多城市，例如自發(fā)生長的城中村，缺乏中心締約人。

不同的合約結構，具有不同的利益分享和責任分擔機制。政府運營的城市，政府及其平臺公司承擔了基礎設施與公共服務的投入，也獲取了土地出讓金等收益，并借助土地獲取了大量融資。但是，如果政府經營的城市因欠債而破產，長期資不抵債，最終要靠向居民征稅或通貨膨脹來償還債務，或者違約提高金融體系的風險。

民營企業(yè)運營的城市，民營企業(yè)承擔了基礎設施投入，分享了土地出讓、租賃等收益。如果民營企業(yè)運營的城市破產，民營企業(yè)可能較難提供公共服務，對居民違約，但無法向居民征稅，也搞不了通貨膨脹。銀行等金融機構對民營企業(yè)的融資也更加謹慎。

村莊就地城市化，缺乏地方政府協(xié)調提供的道路、地鐵等公共服務。如果集體土地入市，村莊和村民可以直接分享土地出讓收益，但也要承擔前期的基礎設施投入。村莊及村民可以利用集體土地及住房向銀行進行抵押貸款，獲得更多的收入。村民也要像城里居民買房一樣，歸還銀行的貸款。

不同城市合約的融資機制不同。政府運營的城市依靠地方國企平臺公司向銀行借貸或在市場上發(fā)債。民營企業(yè)則多了上市融資的途徑。國企平臺公司的土地物業(yè)等資產的產權往往不夠清楚，上市的難度更大。村莊有集體建設用地，但是目前土地入市及抵押融資的途徑還不夠暢通。

（二）協(xié)調成本影響合約結構

我國的土地產權較為分散，為土地資源的轉讓重組帶來了較高的成本。農村的產權越分散，協(xié)調不同產權所有者的成本越高，與農民簽訂合約轉讓產權的成本就越高。集體土地流轉的限制越多，與外來企業(yè)、居民簽訂廠房等租賃合約的成本就越高。

合約結構的不同，部分地反映了協(xié)調城市分散產權的方式不同。政府協(xié)調土地資源，依靠的是國家授予的合法強制力，民營企業(yè)（如成都蛟龍港）經營的城市依靠的是產權者之間的合約激勵，村莊（如北京昌平鄭各莊）經營的城市依托的是農村熟人社會的信任。

如果在某些地區(qū)，農村土地產權較分散，對土地流轉的限制較嚴，政府提供的公共服務較多，以民營企業(yè)為中心締約人的合約城市的交易費用較高，政府主導城市化的可能性就較大。如果在某些地區(qū)這些締約成本較低，民營企業(yè)參與城市化的可能性就會較大，政府的邊界會更小。哪種城市合約結構更可能出現(xiàn)，是當地的土地產權分散程度、對土地轉讓的限制、規(guī)劃權的安排、土地出讓收益的制度安排、融資成本等條件規(guī)定的總體交易費用最小化的結果。

（作者路乾為中央財經大學經濟學院副教授，美國馬里蘭大學經濟學博士，主要研究領域為制度經濟學、產權經濟學、中國土地制度與城市化、經濟史等，著有專著《美國銀行業(yè)開放史：從權利限制到權利開放》，論文《城市的合約性質——民營城市蛟龍港》、《土地財政是偉大的制度創(chuàng)新嗎？》等。）