我國的城市化建立在行政配置土地產(chǎn)權(quán)的制度基礎(chǔ)上，面臨著債務(wù)居高不下的難題。城市高債務(wù)與我國自上而下行政配置建設(shè)用地指標等資源的體制有關(guān)。體制的局限，致使從體制內(nèi)部很難化解高債務(wù)。我國的城市化必須在既有體制之外，走出更加市場化的不同路徑。本文指出，發(fā)展合約城市，是化解地方債務(wù)的另一條城市化道路。

一、政府負債建城不可持續(xù)

政府負債建城的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，是政府對城市規(guī)劃權(quán)和開發(fā)權(quán)的壟斷。政府依賴征地批租獨家供地，擁有建設(shè)用地指標，不允許農(nóng)村開發(fā)商品房。征地制度創(chuàng)造了壟斷租金，再以此支付銀行的借款利息。

政府主導(dǎo)城市開發(fā)的結(jié)果是，投資效率低下，鬼城空城屢現(xiàn)，金融體系受損，大量土地資源被閑置浪費。某地平臺公司近萬畝的儲備土地中，只有幾百畝有完整的產(chǎn)權(quán)，余下的土地產(chǎn)權(quán)不清、實際利用狀態(tài)也不清楚。日益增加的債務(wù)違約，致使政府借債的利率提升，融資越來越困難。

政府主導(dǎo)的城市化，是由公共財政提供教育、環(huán)衛(wèi)、治安等公共服務(wù)。公共服務(wù)與戶籍制度掛鉤，在某些大城市，外地人不能享受與本地居民同等的入學(xué)條件。城市的公共服務(wù)是歧視外地人的。我國城鄉(xiāng)問題要得到解決，農(nóng)村土地要規(guī)模流轉(zhuǎn)，需要在根本上解決外地人在城市的定居問題。但是，既有的城市化模式很難解決為外地人提供公共服務(wù)的問題。

二、另一條道路：合約城市

合約城市，是以民營企業(yè)為主規(guī)劃、建設(shè)、運營的城市。之所以叫合約城市，是因為在我國的體制下，規(guī)劃權(quán)、土地使用權(quán)等諸多權(quán)利由政府和村集體掌控，民營企業(yè)需要與政府、村集體、村民簽訂一連串合約。通過這些合約，民營企業(yè)獲得對城市的規(guī)劃、開發(fā)、運營等權(quán)利，各方的產(chǎn)權(quán)也得以重新界定。

合約城市在我國許多地方有先例。例如北京北七家鎮(zhèn)的鄭各莊，是由民營企業(yè)宏福集團在3平方公里土地上開發(fā)的3萬人口的小城鎮(zhèn)。成都雙流區(qū)的蛟龍港，在4平方公里土地上匯聚了10萬人、年稅收貢獻達7億。成都青白江區(qū)的福洪鎮(zhèn)，通過村莊整理，將周邊的1.3萬村民匯聚在場鎮(zhèn)居住。實際上，我國許多地方新興的城鎮(zhèn)，是由民營企業(yè)開發(fā)建設(shè)的。某些規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)園區(qū)或房地產(chǎn)項目，內(nèi)在配套有產(chǎn)業(yè)、居住、教育、醫(yī)療等多種功能，由民營企業(yè)提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護、物業(yè)管理等服務(wù)，也可以看作是合約城市。

合約城市有助于提高投資效率，減少地方償債壓力。民營企業(yè)投資和運營城市，要考慮現(xiàn)金流和投資效益，相比于政府和國企在規(guī)劃建設(shè)上要更節(jié)約、更謹慎。民營企業(yè)受現(xiàn)金流的約束，在資不抵債時更有動力盤活出售資產(chǎn)，找其他企業(yè)接管，減少資源的閑置浪費。民營企業(yè)可以利用上市、發(fā)債、REITs等多種形式融資，也比政府的融資形式更靈活多樣。

三、合約城市可以提供公共服務(wù)

對合約城市的擔(dān)心是，民營企業(yè)是否有激勵提供公共服務(wù)。這種觀點認為，公共服務(wù)有社會效益，民營企業(yè)難以從中獲益，也因此應(yīng)該由政府來提供公共服務(wù)。

現(xiàn)實中的諸多案例表明，民營企業(yè)有動力提供城市內(nèi)部的公共服務(wù)。有的園區(qū)為了吸引和留住企業(yè)，為企業(yè)職工建設(shè)公寓住宅、學(xué)校、醫(yī)院等。有的大型房地產(chǎn)項目聘用協(xié)警、保安公司，正是民營企業(yè)提供的城市治安服務(wù)。

蛟龍港外景

我調(diào)研的一座合約城市——成都雙流區(qū)的蛟龍港，是由民營企業(yè)蛟龍集團與雙流區(qū)政府簽訂協(xié)議，政府賦予了企業(yè)規(guī)劃權(quán)和稅收分成。民營企業(yè)有自主規(guī)劃權(quán)，規(guī)劃在政府備案，企業(yè)根據(jù)其對市場需求的判斷決定怎樣開發(fā)城市。政府再將園區(qū)企業(yè)創(chuàng)造的稅收中地方實得的一半返還給企業(yè)。民營企業(yè)用政府返還的稅收投資污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施，為打工子弟辦義務(wù)教育中小學(xué)，只要入住園區(qū)的企業(yè)稅收達到一定規(guī)模，就可以免除打工子弟的學(xué)費。

合約城市的公共服務(wù)不受戶籍身份的限制。企業(yè)向城市交了租金，雇傭的工人子女就可以入讀學(xué)校。層層的合約關(guān)系，將多方主體串聯(lián)在一起。公共服務(wù)的提供不再有戶籍歧視，而是基于一連串合約。

政府可以彌補民營企業(yè)在公共服務(wù)上的不足。例如，城市之間的鐵路、高速公路、地鐵等公共服務(wù)，在現(xiàn)階段可能更多的需要政府投資。但是城市內(nèi)部的交通，是可以由民營企業(yè)投資建設(shè)和運營的。又如，如果民營企業(yè)不愿意辦學(xué)校，政府也可以提供學(xué)校等公共服務(wù)。但是如果民營企業(yè)能夠提供公共服務(wù)，政府就可以不介入，以此減少政府的債務(wù)壓力。合約城市提供公共服務(wù)的前提，是企業(yè)與政府要有明確清楚的合約。

四、合約城市需要規(guī)劃與土地制度改革

合約城市的發(fā)展目前有兩個難題：首先，政府的規(guī)劃審批太多、審批周期太長。其次，民營企業(yè)難以獲得建設(shè)用地指標。民營企業(yè)的權(quán)利受限，致使其開發(fā)城市的能力受阻。要發(fā)展合約城市，需要下放規(guī)劃權(quán)、建立指標市場。

企業(yè)從市場上購入指標，可以優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)資源的配置，促進城市的聚集和土地使用效率的提升。例如，重慶的地票交易不分國有、集體，實施指標雙軌制：經(jīng)營性建設(shè)用地由市場交易購得，基礎(chǔ)設(shè)施用地按計劃獲得。指標市場為合約城市提供了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

（作者路乾為中央財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授，美國馬里蘭大學(xué)經(jīng)濟學(xué)博士，主要研究領(lǐng)域為制度經(jīng)濟學(xué)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)、中國土地制度與城市化、經(jīng)濟史等，著有專著《美國銀行業(yè)開放史：從權(quán)利限制到權(quán)利開放》，論文《城市的合約性質(zhì)——民營城市蛟龍港》、《土地財政是偉大的制度創(chuàng)新嗎？》等。）