近年來(lái)，不少地方在合村并居、引導(dǎo)農(nóng)民上樓時(shí)面臨不小的爭(zhēng)議。農(nóng)民上樓可以提高鄉(xiāng)村居住集中度，改善貧困農(nóng)村的生活條件，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，增加種植者的收入，卻引起了較大的爭(zhēng)議。爭(zhēng)議的表面是，如果對(duì)農(nóng)村宅基地的補(bǔ)償過(guò)低，政府又采用政治動(dòng)員或強(qiáng)制的方法趕農(nóng)民上樓，就有可能損害農(nóng)民的利益。問(wèn)題是，如何評(píng)判農(nóng)民放棄宅基地所獲的補(bǔ)償是公正合理的？本文的觀點(diǎn)是，在既有的土地產(chǎn)權(quán)體系下，農(nóng)民的宅基地權(quán)利是不完整的，導(dǎo)致宅基地的定價(jià)是不清楚的，也很難說(shuō)是公正與合理的。

一、規(guī)劃管制致使農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)不清

現(xiàn)有的土地規(guī)劃管制體系下，看上去四至邊界清楚可測(cè)的農(nóng)村宅基地，其產(chǎn)權(quán)是不完整的。這一方面是因?yàn)榉烧卟辉试S宅基地用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，宅基地轉(zhuǎn)讓給村外人得不到合法保護(hù)。另一方面，宅基地所包含的建設(shè)用地使用權(quán)，以建設(shè)用地指標(biāo)為代表，并不為農(nóng)民所擁有。

容我在這里解釋一下什么是建設(shè)用地指標(biāo)。一塊土地可以用于不同的用途：農(nóng)業(yè)用途（如種糧食、種花卉苗木）、建設(shè)用途（如蓋住宅、蓋廠房）、尚未利用等。為了保護(hù)耕地，我國(guó)采用了用途管制政策，在許多情況下，農(nóng)民無(wú)權(quán)將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。要將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，需要獲得建設(shè)用地指標(biāo)。建設(shè)用地指標(biāo)采用規(guī)劃計(jì)劃的方式，自上而下地層層分配。一個(gè)地區(qū)獲得的建設(shè)用地指標(biāo)越多，這個(gè)地區(qū)就有更大的權(quán)利將農(nóng)地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，可用于建設(shè)的土地就越多。

在本世紀(jì)初快速的城市化、工業(yè)化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)的重要性已經(jīng)不那樣重要，建設(shè)用地的價(jià)值大幅升高。地方政府和村莊在發(fā)展工業(yè)、建設(shè)城市時(shí)，常常面臨建設(shè)用地指標(biāo)不足的問(wèn)題。由于政府掌握了土地的規(guī)劃?rùn)?quán)以及宅基地的審批權(quán)，農(nóng)民對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)缺乏認(rèn)識(shí)，建設(shè)用地的使用權(quán)并沒(méi)有清清楚楚地界定給農(nóng)民。例如，某地將十幾個(gè)村莊的宅基地所占的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)配給了開(kāi)發(fā)區(qū)，上百年的老房子變成了占用耕地的違法建筑。

二、產(chǎn)權(quán)不清則價(jià)格難明

產(chǎn)權(quán)的清楚界定是定價(jià)的前提。沒(méi)有公開(kāi)合法的建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)，農(nóng)民不擁有建設(shè)用地使用權(quán)，也就缺乏對(duì)指標(biāo)價(jià)格的認(rèn)知。某地將本應(yīng)歸屬農(nóng)民宅基地的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)配給開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)，并沒(méi)有對(duì)農(nóng)村農(nóng)民予以補(bǔ)償；某些地區(qū)合村并居時(shí)，只評(píng)估農(nóng)民的住房和地上附著物，對(duì)指標(biāo)不作價(jià)補(bǔ)償；大城市在整治環(huán)境，拆遷工業(yè)大院、騰退農(nóng)村廠房時(shí)，并沒(méi)有對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)予以補(bǔ)償；征地拆遷時(shí)也缺乏對(duì)指標(biāo)價(jià)格的評(píng)估。

合村并居、征地拆遷、廠房騰退中出現(xiàn)的種種現(xiàn)象表明，如果不明確賦予農(nóng)民建設(shè)用地使用權(quán)，對(duì)宅基地的定價(jià)就會(huì)少了一大塊，也即缺少對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的補(bǔ)償，拆除農(nóng)房的補(bǔ)償價(jià)格就會(huì)太低。農(nóng)民的宅基地產(chǎn)權(quán)不清楚，也就很難說(shuō)合村并居給予農(nóng)村宅基地的補(bǔ)償是公正合理的。

三、價(jià)格不明則紛爭(zhēng)不止

農(nóng)民只擁有宅基地上住房的權(quán)利，但是無(wú)聲息地少了一塊合法的建設(shè)用地使用權(quán)。究其原因，是在既有的法律與規(guī)劃體系下，農(nóng)民的建設(shè)用地使用權(quán)，沒(méi)有清清楚楚地界定。建設(shè)用地使用權(quán)，究竟是哪一級(jí)政府的，哪個(gè)部門(mén)的，還是農(nóng)民的，從來(lái)沒(méi)有說(shuō)清楚。產(chǎn)權(quán)界定不清的結(jié)果是，在某些大城市郊區(qū)，指標(biāo)價(jià)格可以高達(dá)每畝幾十萬(wàn)上百萬(wàn)，但是騰退宅基地支付給農(nóng)民的補(bǔ)償只有3萬(wàn)左右。產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致紛爭(zhēng)不止，一些地區(qū)農(nóng)民反對(duì)上樓，究其原因是產(chǎn)權(quán)不清、價(jià)格不合理下政府的強(qiáng)制推行。以規(guī)劃計(jì)劃配置資源取代賦予農(nóng)民完整產(chǎn)權(quán)的結(jié)果，是農(nóng)民無(wú)法獲得建設(shè)用地指標(biāo)的補(bǔ)償，農(nóng)民的利益得不到有效的保障。

于是有了如下景象：一方面政府不斷加大在鄉(xiāng)村振興上的投入，另一方面拆除農(nóng)村的房子與相關(guān)的爭(zhēng)議大量發(fā)生。無(wú)論是鄉(xiāng)村振興還是城市化，在產(chǎn)權(quán)不清與市場(chǎng)殘缺的條件下，難免不會(huì)以剝奪農(nóng)民的建設(shè)用地使用權(quán)為代價(jià)。只要農(nóng)民缺乏合法的建設(shè)用地使用權(quán)，不能在公開(kāi)市場(chǎng)上公正地給指標(biāo)定價(jià)，其利益終究難以得到有效的保障，城市化工業(yè)化也缺乏一個(gè)合理公正的基礎(chǔ)。

（作者路乾為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，美國(guó)馬里蘭大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要研究領(lǐng)域?yàn)橹贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)、中國(guó)土地制度與城市化、經(jīng)濟(jì)史等，著有專著《美國(guó)銀行業(yè)開(kāi)放史：從權(quán)利限制到權(quán)利開(kāi)放》，論文《城市的合約性質(zhì)——民營(yíng)城市蛟龍港》、《土地財(cái)政是偉大的制度創(chuàng)新嗎？》等。）